Administrativos Seguridad Social | Tema 15

Los actos administrativos en la Ley 39/2015: concepto, clases, eficacia y validez

Los actos administrativos constituyen uno de los pilares del temario de oposiciones a la Administración. Este bloque aparece con frecuencia en las convocatorias de Administrativos de la Seguridad Social y concentra preguntas sobre plazos de notificación, causas de nulidad y diferencias entre nulidad y anulabilidad. El régimen se regula en los artículos 34 a 52 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común.

Concepto de acto administrativo

No existe una definición legal de acto administrativo. La doctrina (García de Enterría) lo define como cualquier declaración de voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio realizada por una Administración Pública en el ejercicio de una potestad administrativa distinta de la reglamentaria.

Sus notas esenciales son cuatro: es una declaración unilateral; procede de una Administración Pública y de un órgano competente; se ejerce una potestad administrativa diferente a la reglamentaria; y queda sujeto al Derecho Administrativo.

Quedan fuera del concepto los contratos administrativos (acuerdo de voluntades), los actos políticos o de Gobierno, los actos de los ciudadanos, los reglamentos (normas jurídicas con vocación de permanencia) y los actos de la Administración sometidos a Derecho privado.

Clases de actos administrativos

Las clasificaciones más relevantes para el examen son:

• Por el órgano: simples (un solo órgano, individuales o colegiales) y complejos (intervienen dos o más órganos).
• Por sus efectos: generales (pluralidad indeterminada) y singulares (destinatarios concretos).
• Por la forma de exteriorización: expresos y presuntos (silencio administrativo).
• Por la potestad ejercitada: reglados (sin margen de apreciación) y discrecionales (con margen, orientado al interés general).

Otras clasificaciones frecuentes: actos definitivos frente a actos de trámite; actos favorables frente a actos de gravamen; actos que agotan la vía administrativa frente a actos que no la agotan. Los actos de trámite cualificados merecen especial atención porque son recurribles: deciden el fondo del asunto, impiden continuar el procedimiento o causan indefensión.

Elementos del acto administrativo

El elemento subjetivo exige que el acto proceda de una Administración Pública, dictado por órgano competente por razón de materia, territorio y jerarquía, con titular legítimamente investido y en situación de imparcialidad (arts. 23-24 Ley 40/2015, abstención y recusación).

El elemento objetivo es el contenido del acto. Debe ser posible, lícito, determinado y adecuado a los fines perseguidos (art. 34.2 Ley 39/2015). Un contenido imposible genera nulidad de pleno derecho (art. 47.1.c).

El elemento teleológico es el fin público que persigue el acto. Si la Administración se aparta de ese fin incurre en desviación de poder, vicio de anulabilidad (art. 48.1).

El elemento formal comprende el procedimiento y la forma de expresión. Los actos se producen por escrito a través de medios electrónicos, salvo que su naturaleza exija otra forma (art. 36).

Motivación del acto administrativo

La motivación consiste en la exposición sucinta de hechos y fundamentos de derecho (art. 35 Ley 39/2015). La regla general es la no motivación; la motivación es la excepción, exigida solo en los supuestos del artículo 35.

Deben motivarse, entre otros: los actos que limiten derechos subjetivos, los que resuelvan recursos administrativos o revisión de oficio, los que se separen de actuaciones precedentes o de dictámenes consultivos, los acuerdos de suspensión, los que rechacen pruebas, los dictados en ejercicio de potestades discrecionales y los que resuelvan procedimientos sancionadores o de responsabilidad patrimonial.

La falta total de motivación es un defecto de forma que puede generar anulabilidad o mera irregularidad no invalidante, según produzca o no indefensión.

Notificación de los actos administrativos

La notificación (arts. 40-44) es el acto por el que se comunica al interesado una resolución que le afecta. No forma parte del acto notificado, pero condiciona su eficacia: un acto no notificado no produce efectos.

Plazo y contenido

La notificación debe cursarse en el plazo de diez días desde que se dictó el acto (art. 40.2). Su incumplimiento es mera irregularidad no invalidante. El contenido obligatorio incluye el texto íntegro de la resolución, la indicación de si agota o no la vía administrativa, y los recursos procedentes con su órgano y plazo.

Notificación electrónica y en papel

Las notificaciones se practican preferentemente por medios electrónicos (art. 41). Es obligatoria la vía electrónica para personas jurídicas, entidades sin personalidad jurídica, profesionales colegiados y empleados públicos en trámites de su condición (art. 14.2). La notificación electrónica se entiende practicada cuando se accede a su contenido, y rechazada si transcurren diez días naturales sin acceso.

En la notificación en papel domiciliaria, si el interesado está ausente, puede recibirla cualquier persona mayor de catorce años. Si nadie se hace cargo, se repite por una sola vez en hora distinta dentro de los tres días siguientes, con al menos tres horas de diferencia entre ambos intentos. Si el segundo intento resulta infructuoso, se acude a la notificación por anuncios en el BOE (Tablón Edictal Único, art. 44).

Publicación de los actos administrativos

La publicación (art. 45) sustituye a la notificación cuando el acto va dirigido a una pluralidad indeterminada de personas, cuando la notificación a un solo interesado resulta insuficiente, o en procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva. La publicación debe contener los mismos elementos que la notificación.

Eficacia de los actos administrativos

El artículo 39.1 establece la presunción de validez (iuris tantum) y la eficacia inmediata de los actos desde la fecha en que se dictan. La eficacia queda demorada cuando lo exija el contenido del acto o esté supeditada a notificación, publicación o aprobación superior.

Como regla general, los actos no tienen efectos retroactivos. Excepcionalmente cabe la retroactividad cuando se dictan en sustitución de actos anulados o producen efectos favorables al interesado (siempre que los supuestos de hecho existieran y no se lesionen derechos de terceros).

El principio de inderogabilidad singular de los reglamentos (art. 37) impide que resoluciones particulares vulneren disposiciones generales, aunque procedan de órgano de igual o superior jerarquía. Las resoluciones que infrinjan este principio son nulas.

Nulidad de pleno derecho

Los supuestos de nulidad de pleno derecho se recogen en el artículo 47.1 (numerus apertus, pues la letra g permite otros supuestos por disposición de rango legal): lesión de derechos susceptibles de amparo constitucional, incompetencia manifiesta por materia o territorio, contenido imposible, infracción penal, prescindir total y absolutamente del procedimiento, y adquisición de facultades sin requisitos esenciales.

La nulidad es imprescriptible, produce efectos retroactivos (ex tunc), puede alegarla cualquier persona y ser apreciada de oficio, y no admite convalidación.

Anulabilidad

La anulabilidad (art. 48) es la regla general de invalidez. Son anulables los actos que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluida la desviación de poder. El defecto de forma solo genera anulabilidad si el acto carece de requisitos formales indispensables o causa indefensión. Las actuaciones fuera de plazo solo son anulables cuando lo imponga la naturaleza del término.

La anulabilidad es prescriptible, produce efectos desde su declaración (ex nunc), solo puede alegarla el interesado y admite convalidación (art. 52): por ratificación del superior jerárquico en incompetencia jerárquica, o por autorización del órgano competente cuando falte esta.

Irregularidad no invalidante

Cuando el vicio no alcanza la gravedad suficiente para nulidad ni anulabilidad, el acto es válido. Son supuestos típicos los defectos de forma menores y las actuaciones fuera de tiempo cuando la naturaleza del plazo no impone la anulabilidad.

¿La incompetencia del órgano que dicta un acto administrativo genera siempre nulidad de pleno derecho?

No. La incompetencia manifiesta por razón de la materia o del territorio produce nulidad de pleno derecho (art. 47.1.b). Sin embargo, la incompetencia jerárquica solo genera anulabilidad y puede convalidarse por ratificación del órgano superior jerárquico competente (art. 52).

¿Qué plazo tiene la Administración para cursar la notificación y qué consecuencia tiene su incumplimiento?

La notificación debe cursarse en el plazo de diez días desde la fecha en que se dictó el acto (art. 40.2). El incumplimiento de este plazo constituye una mera irregularidad no invalidante (art. 48.3), por lo que no anula el acto ni la notificación.

¿Cuándo se entiende rechazada una notificación electrónica obligatoria y qué ocurre si el interesado rechaza una notificación en papel?

La notificación electrónica obligatoria se entiende rechazada transcurridos diez días naturales desde su puesta a disposición sin que se acceda a su contenido (art. 43). En el caso de notificación en papel, si el interesado o su representante rechaza la notificación, se hace constar en el expediente con las circunstancias del intento y se da por efectuado el trámite, continuando el procedimiento (art. 41.5).

¿Puede la Administración convalidar un acto nulo de pleno derecho?

No. La convalidación solo es posible respecto de actos anulables (art. 52). Los actos nulos de pleno derecho no admiten convalidación; deben ser declarados nulos mediante el procedimiento de revisión de oficio del artículo 106 de la Ley 39/2015, que puede iniciarse en cualquier momento al ser la acción imprescriptible.