Las fuentes del Derecho Administrativo: jerarquía, ley, reglamento y derecho de la UE
Las fuentes del Derecho Administrativo constituyen uno de los temas troncales en las oposiciones a Administrativos de la Seguridad Social. Aparece de forma recurrente en los exámenes tipo test, con preguntas sobre la clasificación jerárquica de las normas, las diferencias entre decreto-ley y decreto legislativo, y las fuentes del derecho europeo. Dominar este tema permite abordar con solidez el resto del temario de Derecho Administrativo General.
Concepto y clasificación de las fuentes
El Derecho Administrativo es la parte del ordenamiento jurídico que regula la Administración pública. Sus fuentes son las formas en que se manifiesta su vigencia. Según el artículo 1.1 del Código Civil, las fuentes del Derecho son la ley, la costumbre y los principios generales del derecho.
Las fuentes se clasifican en directas (ley, costumbre y principios generales) e indirectas (jurisprudencia y doctrina). La jurisprudencia no es fuente del Derecho: complementa el ordenamiento con la doctrina reiterada del Tribunal Supremo.
Por «ley» en sentido material se entiende toda norma escrita: la Constitución, el Derecho de la UE, los tratados internacionales y las normas con y sin rango de ley.
El principio de jerarquía normativa
El sistema de fuentes combina dos principios: jerarquía y competencia. Según el principio de jerarquía, las normas de rango inferior no pueden contradecir las de rango superior. La escala jerárquica es:
- Constitución Española
- Normas con rango de ley: leyes orgánicas, leyes ordinarias, decretos-leyes, decretos legislativos y leyes autonómicas. Todas comparten el mismo escalón; ninguna prevalece sobre otra por jerarquía.
- Normas sin rango de ley: Reales Decretos y Órdenes Ministeriales.
El principio de competencia opera entre subsistemas normativos (Estado, CCAA, entes locales). Las leyes autonómicas no están subordinadas jerárquicamente a las estatales, sino que se diferencian por materias.
La Constitución como norma suprema
La CE ocupa la cúspide del ordenamiento. Su valor jurídico se manifiesta en dos dimensiones:
Superlegalidad formal
La reforma constitucional exige procedimientos agravados (arts. 166-169 CE). El procedimiento no esencial (art. 167) requiere mayoría de 3/5 de cada Cámara; si no hay acuerdo, comisión mixta paritaria; subsidiariamente, el Congreso puede aprobar por 2/3. El referéndum es facultativo si lo solicita 1/10 de los miembros de cualquier Cámara en los 15 días siguientes.
El procedimiento esencial (art. 168) se activa para la revisión total o la que afecte al Título Preliminar, la Sección 1.ª del Capítulo II del Título I o el Título II. Requiere mayoría de 2/3 de ambas Cámaras, disolución inmediata de las Cortes, ratificación por 2/3 de las nuevas Cámaras y referéndum obligatorio.
Superlegalidad material
Toda ley contraria a la CE es inconstitucional. El Tribunal Constitucional (art. 161 CE) conoce del recurso de inconstitucionalidad, que pueden interponer el Presidente del Gobierno, el Defensor del Pueblo, 50 diputados, 50 senadores, y los órganos colegiados ejecutivos y asambleas de las CCAA.
La Ley Orgánica
Regulada en el artículo 81 CE, la ley orgánica abarca el desarrollo de derechos fundamentales y libertades públicas, la aprobación de Estatutos de Autonomía, el régimen electoral general y las demás materias que la CE reserve expresamente. Su aprobación, modificación o derogación exige mayoría absoluta del Congreso en votación final sobre el conjunto del proyecto. No precisa mayoría especial en el Senado.
La Ley Ordinaria
Es el instrumento habitual de la función legislativa. Puede regular cualquier materia no reservada a otro tipo de norma. Se distingue entre leyes de Pleno y leyes de Comisión: las Cámaras pueden delegar en Comisiones Legislativas Permanentes, salvo para reforma constitucional, leyes orgánicas, leyes de bases, cuestiones internacionales y Presupuestos Generales del Estado.
Leyes marco, de transferencia y de armonización
Estos tres tipos de normas del artículo 150 CE regulan la relación competencial entre Estado y CCAA, y generan confusión frecuente en examen:
- Leyes marco (art. 150.1): las Cortes Generales atribuyen a las CCAA la facultad de dictar normas legislativas en materias de competencia estatal, dentro de principios y directrices fijados por ley estatal.
- Leyes de transferencia o delegación (art. 150.2): el Estado transfiere mediante ley orgánica facultades correspondientes a materias de titularidad estatal susceptibles de transferencia.
- Leyes de armonización (art. 150.3): el Estado puede dictar leyes para armonizar disposiciones autonómicas, incluso en materias de competencia de las CCAA, cuando lo exija el interés general. Requiere apreciación por mayoría absoluta de cada Cámara.
Decreto legislativo
Regulado en los artículos 82 y siguientes CE, el decreto legislativo es una norma con rango de ley dictada por el Gobierno previa delegación de las Cortes. La delegación debe ser expresa, para materia concreta y con plazo determinado. Se agota con su uso y no admite subdelegación.
La delegación se articula de dos formas: mediante ley de bases (para elaborar textos articulados) o mediante ley ordinaria (para refundir textos legales). Las leyes de bases no pueden autorizar la modificación de la propia ley de bases ni facultar para dictar normas retroactivas.
Decreto-ley
El artículo 86 CE permite al Gobierno dictar decretos-leyes en caso de extraordinaria y urgente necesidad. Son disposiciones legislativas provisionales que no pueden afectar a las instituciones básicas del Estado, los derechos y libertades del Título I, el régimen de las CCAA ni el derecho electoral general.
El Congreso debe pronunciarse sobre su convalidación o derogación en el plazo de 30 días desde su promulgación. Dentro de ese mismo plazo, las Cortes pueden tramitarlos como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia.
La diferencia clave con el decreto legislativo: en el decreto-ley la intervención parlamentaria es posterior (convalidación); en el decreto legislativo es previa (delegación).
El Reglamento: concepto y clases
El reglamento es la fuente más característica del Derecho Administrativo. Son normas escritas de la Administración con valor subordinado a la ley, cuyo fundamento está en el artículo 97 CE. A diferencia del acto administrativo singular, el reglamento innova el ordenamiento jurídico y tiene destinatarios indeterminados.
Por su relación con la ley se clasifican en ejecutivos (desarrollan directamente una ley), independientes (hipotéticos, no amparados por el art. 97 CE) y autónomos (regulan el funcionamiento interno de los servicios). Por contenido: jurídicos (regulan relaciones con particulares) y administrativos (organización interna). La ilegalidad de un reglamento conlleva siempre nulidad de pleno derecho (art. 47.2 LPAC).
Ordenamiento jurídico de la Unión Europea
El Derecho de la UE se integra en el sistema jurídico de los Estados miembros y opera sobre cuatro principios: autonomía, primacía sobre el derecho interno, eficacia directa y responsabilidad por incumplimiento.
Derecho originario y derecho derivado
El derecho originario lo forman los tratados constitutivos (TUE, TFUE), los tratados modificativos y los de adhesión. El derecho derivado comprende:
- Reglamento UE: obligatorio, de alcance general y directamente aplicable desde su publicación en el DOUE.
- Directiva: obliga al Estado en cuanto al resultado, pero requiere transposición al derecho interno.
- Decisión: obligatoria; si designa destinatarios, solo para estos.
- Recomendaciones y dictámenes: no vinculantes.
Reglamentos, directivas y decisiones se adoptan conjuntamente por el Parlamento Europeo y el Consejo, a propuesta de la Comisión, mediante el procedimiento legislativo ordinario.
Así te lo pueden preguntar
¿Qué diferencia esencial existe entre decreto-ley y decreto legislativo en cuanto a la intervención de las Cortes?
En el decreto legislativo la intervención parlamentaria es previa: las Cortes delegan mediante ley de bases o ley ordinaria antes de que el Gobierno dicte la norma. En el decreto-ley la intervención es posterior: el Gobierno actúa primero por urgencia y el Congreso convalida o deroga en los 30 días siguientes. Esta distinción es la más preguntada en examen sobre este punto.
¿Cuál es la diferencia entre leyes marco y leyes de transferencia del artículo 150 CE?
Las leyes marco (art. 150.1) son leyes de las Cortes Generales que fijan principios y directrices para que las CCAA dicten normas legislativas en materias de competencia estatal. Las leyes de transferencia (art. 150.2) son leyes orgánicas del Estado que transfieren directamente facultades de titularidad estatal a las CCAA. El error frecuente es confundir el instrumento: las marco son ley ordinaria de las Cortes; las de transferencia exigen ley orgánica.
¿Qué consecuencia jurídica tiene la ilegalidad de un reglamento frente a la de un acto administrativo?
El reglamento ilegal es siempre nulo de pleno derecho (art. 47.2 LPAC), sin posibilidad de convalidación. El acto administrativo ilegal, por regla general, es meramente anulable, en defensa de la conservación de situaciones consolidadas. Esta asimetría se debe a que el reglamento, como norma general, exige mayor seguridad jurídica.
¿Qué diferencia hay entre un reglamento de la UE y una directiva en cuanto a su aplicabilidad?
El reglamento de la UE es obligatorio en todos sus elementos, de alcance general y directamente aplicable en cada Estado miembro desde su publicación en el DOUE, sin necesidad de transposición. La directiva obliga en cuanto al resultado pero deja a cada Estado la elección de forma y medios, requiriendo una norma interna de transposición. Si el Estado no transpone en plazo, la directiva puede ser invocada directamente por los particulares frente al Estado.
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