Gestión Seguridad Social | Tema 19

El acto administrativo en la Ley 39/2015: silencio, eficacia, validez y revisión de oficio

El régimen del acto administrativo vertebra buena parte de los temarios de oposiciones a la Seguridad Social. Dominar las reglas del silencio administrativo, la eficacia temporal de los actos, los grados de invalidez y los mecanismos de revisión de oficio resulta imprescindible para enfrentarse al examen con garantías. Todo ello se regula en la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común (LPAC).

El silencio administrativo

La Administración tiene la obligación de dictar resolución expresa y notificarla en todos los procedimientos, cualquiera que sea su forma de iniciación (Art. 21 LPAC). Las únicas excepciones son los procedimientos terminados por convenio o pacto y los relativos al ejercicio de derechos sometidos al deber de comunicación previa.

Plazos para resolver

El plazo máximo de notificación de la resolución expresa lo fija la norma reguladora de cada procedimiento, con un tope de 6 meses. Si la norma no establece plazo, este será de 3 meses. El cómputo arranca desde la entrada de la solicitud en el registro electrónico del órgano competente (procedimientos a instancia de parte) o desde el acuerdo de iniciación (procedimientos de oficio).

Silencio en procedimientos iniciados a solicitud del interesado

La regla general es el silencio positivo: vencido el plazo sin resolución expresa, el interesado puede entender estimada su solicitud. El silencio será desestimatorio en estos casos:

• Ejercicio del derecho de petición (Art. 29 CE).
• Transferencia de facultades sobre dominio público o servicio público.
• Actividades que puedan dañar el medio ambiente.
• Responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.
• Procedimientos de impugnación de actos y disposiciones, y de revisión de oficio.

Existe una excepción notable: si se interpone recurso de alzada contra una desestimación presunta y el órgano competente tampoco resuelve en plazo, el recurso se entiende estimado (salvo en las materias anteriores).

La estimación por silencio tiene consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento. La resolución expresa posterior solo podrá ser confirmatoria. En cambio, la desestimación presunta únicamente habilita la interposición de recursos, y la Administración puede resolver después sin vinculación al sentido del silencio.

Silencio en procedimientos iniciados de oficio

El vencimiento del plazo sin resolución produce efecto desestimatorio cuando el procedimiento reconoce o constituye derechos, y caducidad cuando la Administración ejerce potestades sancionadoras o el procedimiento pueda generar efectos desfavorables.

Eficacia del acto administrativo

El Art. 39 LPAC fija la regla general: los actos sujetos a Derecho administrativo se presumen válidos y producen efectos desde la fecha en que se dictan. Esta presunción de validez es iuris tantum; traslada al particular la carga de impugnar si discrepa.

Eficacia demorada

La eficacia queda aplazada cuando así lo exige el contenido del acto o está supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior (Art. 39.2).

Eficacia retroactiva

La regla general es la irretroactividad, absoluta para actos de gravamen o restrictivos de derechos (Art. 9.3 CE). Para actos favorables, la retroactividad es posible si concurren dos requisitos: que los supuestos de hecho existieran ya en la fecha a la que se retrotraiga la eficacia, y que no se lesionen derechos o intereses legítimos de terceros (Art. 39.3 LPAC).

Ejecutividad y ejecutoriedad

El Art. 38 LPAC proclama que los actos administrativos sujetos a Derecho administrativo son ejecutivos. El Art. 98 precisa que serán inmediatamente ejecutivos, salvo que se suspenda su ejecución, se trate de resoluciones sancionadoras recurribles en vía administrativa, una disposición establezca lo contrario o se necesite aprobación superior.

La ejecución forzosa (Art. 99) exige previo apercibimiento y queda excluida cuando la Constitución o la Ley reservan la intervención judicial. Los medios previstos por el Art. 100, siempre bajo el principio de proporcionalidad, son: apremio sobre el patrimonio, ejecución subsidiaria, multa coercitiva y compulsión sobre las personas. Si varios medios resultan admisibles, se elige el menos restrictivo de la libertad individual. Para entrar en el domicilio del afectado se requiere su consentimiento o autorización judicial.

Validez e invalidez del acto administrativo

Un acto es válido cuando respeta sus elementos objetivos, subjetivos y formales. La invalidez presenta dos grados.

Nulidad de pleno derecho

El Art. 47 LPAC enumera los supuestos de nulidad absoluta, cuya declaración produce efectos ex tunc y carácter erga omnes. El acto nulo no puede sanarse por confirmación ni prescripción. Son nulos los actos que lesionen derechos susceptibles de amparo constitucional, los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de materia o territorio, los de contenido imposible, los constitutivos de infracción penal, los dictados con prescindencia total del procedimiento o de las reglas esenciales de órganos colegiados, y los actos expresos o presuntos por los que se adquieren derechos sin los requisitos esenciales.

Anulabilidad

La anulabilidad es la regla general (Art. 48 LPAC): son anulables los actos que infrinjan el ordenamiento jurídico, incluida la desviación de poder. Sus efectos son ex nunc. Si el interesado no reacciona dentro del breve plazo de recurso (un mes en alzada, dos meses en contencioso-administrativo), el vicio se entiende purgado por seguridad jurídica.

Irregularidades no invalidantes

No todo defecto invalida el acto. Los vicios formales que no generan indefensión ni impiden que el acto alcance su fin, los errores materiales o de hecho rectificables en cualquier momento y las actuaciones extemporáneas que no deriven en anulabilidad por la naturaleza del plazo son meras irregularidades no invalidantes.

Excepciones a la invalidez: transmisibilidad, conversión, conservación y convalidación

El Art. 49 LPAC recoge el principio de transmisibilidad: la nulidad de un acto no arrastra a los sucesivos independientes. El Art. 50 regula la conversión: un acto nulo o anulable que contenga los elementos de otro distinto produce los efectos de este. El Art. 51 impone la conservación de actos y trámites cuyo contenido se habría mantenido igual sin la infracción. Y el Art. 52 permite la convalidación de actos anulables, subsanando los vicios; sus efectos rigen desde la fecha de la convalidación, salvo retroactividad conforme al Art. 39.3.

Revocación y anulación de oficio

Revocación de actos desfavorables

El Art. 109 LPAC permite revocar actos de gravamen mientras no haya transcurrido el plazo de prescripción, siempre que la revocación no constituya dispensa ilegal ni sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico.

Revisión de oficio de actos nulos

El Art. 106 LPAC habilita a las Administraciones para declarar, en cualquier momento, la nulidad de actos que hayan agotado la vía administrativa o no hayan sido recurridos en plazo, previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico equivalente. Si el procedimiento se inicia de oficio y transcurren tres meses sin resolución, se produce caducidad; si se inicia a solicitud del interesado, el silencio es desestimatorio.

Declaración de lesividad de actos anulables

Para los actos favorables que sean anulables (Art. 107 LPAC), la Administración no puede anularlos directamente: debe declararlos lesivos para el interés público y después impugnarlos ante la jurisdicción contencioso-administrativa. El plazo para adoptar la declaración de lesividad es de 4 años desde que se dictó el acto, con audiencia previa a los interesados. Si transcurren 6 meses sin declaración, el procedimiento caduca.

¿Qué ocurre si se interpone recurso de alzada contra una desestimación por silencio y el órgano competente tampoco resuelve en plazo?

El recurso de alzada se entiende estimado por silencio positivo, salvo que se refiera a materias donde el silencio es legalmente desestimatorio (transferencia de facultades sobre dominio público, actividades dañosas para el medio ambiente, responsabilidad patrimonial, derecho de petición o impugnación de actos y disposiciones).

¿Cuál es la diferencia entre los efectos de la nulidad de pleno derecho y los de la anulabilidad?

La nulidad de pleno derecho produce efectos ex tunc (retroactivos al momento del acto), tiene carácter erga omnes y el acto no puede sanarse por confirmación ni prescripción. La anulabilidad produce efectos ex nunc (desde la declaración), opera en beneficio exclusivo del afectado y el vicio se purga si no se impugna en plazo.

¿Qué plazo tiene la Administración para declarar la lesividad de un acto anulable favorable y qué sucede si no lo cumple?

Dispone de 4 años desde que se dictó el acto. Si transcurren 6 meses desde la iniciación del procedimiento de lesividad sin que se haya adoptado la declaración, se produce la caducidad del mismo.

¿Puede la Administración resolver expresamente de forma contraria a un silencio positivo ya producido?

No. Cuando el silencio ha sido estimatorio, la resolución expresa posterior solo puede ser confirmatoria del acto producido por silencio. En cambio, si el silencio fue desestimatorio, la Administración puede resolver sin vinculación alguna al sentido del silencio.