Gestión Seguridad Social | Tema 33

El control externo de la actividad económico-financiera: Tribunal de Cuentas y AIREF

El control externo del gasto público es uno de los pilares del sistema presupuestario español. Para las oposiciones al Cuerpo de Gestión de la Seguridad Social resulta esencial dominar las dos funciones del Tribunal de Cuentas, el circuito de la Cuenta General del Estado y el papel de la AIREF, con especial atención a las cuentas de las Entidades Gestoras de la Seguridad Social.

El Tribunal de Cuentas: naturaleza y marco normativo

El artículo 136 de la Constitución define al Tribunal de Cuentas como el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado y del sector público. Depende directamente de las Cortes Generales y ejerce sus funciones por delegación de estas.

Su regulación se desarrolla en dos normas principales: la Ley Orgánica 2/1982 (LOTCu), modificada por la LO 3/2015 sobre control económico-financiero de los partidos políticos, y la Ley 7/1988 de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas (LFTCu).

El artículo 1 LOTCu precisa que es único en su orden y extiende su jurisdicción a todo el territorio nacional, sin perjuicio de los órganos fiscalizadores que prevean los Estatutos de Autonomía. Su ámbito subjetivo abarca la Administración del Estado, las Comunidades Autónomas, las Corporaciones Locales y las Entidades Gestoras de la Seguridad Social (art. 4 LOTCu).

Función fiscalizadora

La fiscalización externa es permanente y consuntiva. Se refiere al sometimiento de la actividad económico-financiera del sector público a los principios de legalidad, eficiencia y economía en relación con la ejecución de los programas de ingresos y gastos públicos (art. 9 LOTCu).

El Tribunal fiscaliza en particular (art. 11 LOTCu): los contratos celebrados por la Administración y demás entidades del sector público; la situación y variaciones del patrimonio del Estado; y los créditos extraordinarios, suplementarios, incorporaciones, ampliaciones, transferencias y demás modificaciones de los créditos presupuestarios iniciales.

Resultado de la fiscalización

Los resultados se plasman en informes o memorias (ordinarias o extraordinarias), mociones o notas, que se elevan a las Cortes Generales y se publican en el BOE. Si la fiscalización afecta a una Comunidad Autónoma, el informe se remite también a su Asamblea Legislativa (art. 12 LOTCu). El Tribunal debe hacer constar las infracciones o prácticas irregulares detectadas e indicar la responsabilidad y las medidas para exigirla.

Procedimientos de fiscalización

El artículo 31 LFTCu enumera los cauces concretos: examen de la Cuenta General del Estado, de las cuentas generales y parciales de todas las entidades del sector público, de los expedientes de contratación, de la situación patrimonial y de los expedientes sobre modificaciones presupuestarias.

El Tribunal dispone de seis meses desde la recepción de la Cuenta General para examinarla y elevar al Pleno, oído el Fiscal, la declaración definitiva con la propuesta correspondiente a las Cámaras, dando traslado al Gobierno (art. 10 LOTCu).

Función jurisdiccional

El enjuiciamiento contable constituye jurisdicción propia del Tribunal de Cuentas. Se ejerce respecto de las cuentas que deban rendir quienes recauden, intervengan, administren, custodien, manejen o utilicen bienes, caudales o efectos públicos (art. 15 LOTCu). La jurisdicción se extiende a los alcances de caudales o efectos públicos y a las obligaciones accesorias constituidas en garantía de su gestión.

Características y límites

La jurisdicción contable es necesaria, improrrogable, exclusiva y plena (art. 17 LOTCu). Puede conocer cuestiones prejudiciales e incidentales, salvo las de carácter penal, y sus decisiones no producen efectos fuera del ámbito contable. Es compatible con la potestad disciplinaria y con la jurisdicción penal sobre los mismos hechos (art. 18 LOTCu).

Quedan excluidos del enjuiciamiento contable los asuntos del Tribunal Constitucional, los de la jurisdicción contencioso-administrativa, los hechos constitutivos de delito o falta y las cuestiones civiles, laborales o de otra naturaleza del Poder Judicial (art. 16 LOTCu).

La Ley 7/1988 regula tres procedimientos de exigencia de responsabilidad contable (directa o subsidiaria): el juicio de cuentas (arts. 68 y ss.), el procedimiento de reintegro por alcance para alcances o malversaciones (arts. 72 y ss.) y los expedientes de cancelación de fianzas (arts. 75 y ss.).

Funciones respecto de las cuentas de la Seguridad Social

Las cuentas de las entidades del Sistema de Seguridad Social se forman y rinden conforme al Título V de la Ley 47/2003, General Presupuestaria (art. 116 LGSS). Las entidades del sector público estatal rinden cuentas al Tribunal de Cuentas por conducto de la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) (art. 137 LGP).

Son cuentadantes, entre otros, los titulares de las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social, así como los Presidentes de las Juntas Directivas de las Mutuas colaboradoras (art. 138 LGP). El Ministerio competente en materia de Seguridad Social comunica al Tribunal, una vez cerrado el ejercicio, los expedientes de créditos extraordinarios, suplementarios y modificaciones presupuestarias (art. 43.2 LFTCu).

Control político de las Cortes Generales

Control a priori

Las Cortes ejercen control preventivo mediante la potestad legislativa: aprobación de las Leyes de Presupuestos y sus modificaciones (art. 134 CE); autorización de las operaciones de crédito y emisión de Deuda Pública (art. 135 CE); y aprobación de las leyes tributarias, dado que la potestad originaria para establecer tributos corresponde exclusivamente al Estado mediante Ley (art. 133 CE). La Ley de Presupuestos no puede crear tributos, aunque sí modificarlos cuando una ley tributaria sustantiva lo prevea (art. 134.7 CE).

Control a posteriori

Se articula a través de la aprobación de la Cuenta General del Estado, las comisiones de investigación, las interpelaciones y preguntas, las mociones y las proposiciones.

La Cuenta General del Estado y su aprobación

La Cuenta General del Estado se forma mediante la consolidación de las cuentas anuales de todas las entidades del sector público estatal. Comprende el balance consolidado, la cuenta del resultado económico-patrimonial, el estado de cambios en el patrimonio neto, el estado de flujos de efectivo, el estado de liquidación del presupuesto y la memoria, todos consolidados (art. 130 LGP).

La IGAE la forma cada año y la eleva al Gobierno para su remisión al Tribunal de Cuentas antes del 31 de octubre del ejercicio siguiente (art. 131 LGP). El Tribunal la examina en el plazo de seis meses y emite su declaración definitiva, que traslada a las Cámaras y al Gobierno (art. 132 LGP). Finalmente, las Cortes Generales la aprueban.

La Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal

La AIREF se creó por la Ley Orgánica 6/2013 como ente de Derecho Público con personalidad jurídica propia y plena capacidad pública y privada. Ejerce sus funciones con autonomía e independencia funcional respecto de todas las Administraciones (art. 1 LOAIREF).

Su objeto es garantizar el cumplimiento efectivo del principio de estabilidad presupuestaria del artículo 135 CE, evaluando de forma continua el ciclo presupuestario, el endeudamiento público y las previsiones económicas (art. 2 LOAIREF). Su ámbito se extiende a todos los sujetos del sector público definidos en la LO 2/2012 de Estabilidad Presupuestaria.

La AIREF se expresa mediante informes, opiniones y estudios (art. 4 LOAIREF). Cuando una Administración se aparta de las recomendaciones de un informe, debe motivarlo e incorporarlo al expediente. Las opiniones, en cambio, se formulan a iniciativa propia y la Administración puede apartarse de ellas sin motivación. Puede realizar estudios a solicitud del Gobierno, el Consejo de Política Fiscal y Financiera, la Comisión Nacional de la Administración Local o la Comisión Financiera de la Seguridad Social (art. 5 LOAIREF).

¿Qué plazo tiene el Tribunal de Cuentas para examinar la Cuenta General del Estado y ante quién la rinde la IGAE?

La IGAE eleva la Cuenta General al Gobierno, que la remite al Tribunal de Cuentas antes del 31 de octubre del año siguiente al ejercicio. El Tribunal dispone de seis meses desde su recepción para examinarla, y el Pleno, oído el Fiscal, dicta la declaración definitiva que eleva a las Cámaras.

¿Cuál es la diferencia entre informes y opiniones de la AIREF en cuanto a su carácter vinculante?

Los informes obligan a la Administración destinataria a motivar su apartamiento de las recomendaciones e incorporarlos al expediente. Las opiniones se formulan a iniciativa propia de la AIREF y la Administración puede apartarse de su criterio sin necesidad de motivación alguna.

¿La jurisdicción contable del Tribunal de Cuentas es compatible con la jurisdicción penal sobre los mismos hechos?

Sí. El artículo 18 LOTCu establece expresamente que la jurisdicción contable es compatible respecto de unos mismos hechos tanto con el ejercicio de la potestad disciplinaria como con la actuación de la jurisdicción penal. Sin embargo, no puede resolver cuestiones prejudiciales de carácter penal.

¿Quiénes son cuentadantes respecto de la Seguridad Social según la Ley General Presupuestaria?

Son cuentadantes los titulares de las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social, así como los Presidentes de las Juntas Directivas de las Mutuas colaboradoras con la Seguridad Social y de los órganos equivalentes de sus Entidades y Centros Mancomunados (art. 138 LGP).