CNP Escala Básica | Tema 12

Ley 12/2009 de asilo y protección subsidiaria: procedimiento, refugiados y apátridas

La protección internacional es uno de los temas más extensos y transversales de la oposición a Escala Básica del CNP. Aparece con frecuencia en los exámenes, tanto en preguntas sobre plazos y órganos competentes como sobre las diferencias entre derecho de asilo y protección subsidiaria. Dominar la Ley 12/2009 y la normativa complementaria (RD 865/2001, RD 1325/2003, RD 220/2022) marca diferencia en el resultado final.

Concepto de protección internacional y marco normativo

El artículo 14.1 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos reconoce que toda persona perseguida tiene derecho a buscar asilo en cualquier país. La protección internacional abarca el conjunto de actividades destinadas a garantizar el acceso igualitario a los derechos conforme al derecho internacional humanitario, de los derechos humanos y de los refugiados.

El instrumento fundacional es la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 (Ginebra), completada por el Protocolo de 1967 (Nueva York), que eliminó las limitaciones geográficas y temporales. El ACNUR, establecido el 14 de diciembre de 1950, protege a refugiados, solicitantes de asilo, repatriados, apátridas y, en ciertas condiciones, desplazados internos.

El principio de no devolución (non-refoulement) prohíbe devolver a un refugiado a un país donde su vida o libertad estén amenazadas. Solo admite excepciones cuando el refugiado suponga una amenaza para la seguridad nacional o haya sido condenado por delito especialmente grave, pero nunca si le expone a tortura o tratos inhumanos.

Derecho de asilo según la Ley 12/2009

El derecho de asilo (art. 2) es la protección dispensada a nacionales no comunitarios o apátridas reconocidos como refugiados. La condición de refugiado (art. 3) se reconoce a quien tiene fundados temores de persecución por motivos de raza, religión, nacionalidad, opiniones políticas, pertenencia a grupo social, género, orientación sexual o identidad sexual, y se encuentra fuera de su país de nacionalidad.

La Ley 4/2023 incluyó expresamente la orientación e identidad sexual como motivos de persecución.

Actos y motivos de persecución

Los actos de persecución (art. 6) deben ser suficientemente graves o constituir una acumulación grave de medidas. Pueden revestir formas como violencia física o psíquica, medidas discriminatorias legislativas o judiciales, penas desproporcionadas o actos de naturaleza sexual. Para valorar los motivos, la ley no exige que el solicitante posea realmente la característica perseguida: basta con que el agente perseguidor se la atribuya.

Protección subsidiaria

El derecho a la protección subsidiaria (art. 4) se otorga a quienes, sin reunir los requisitos del asilo, se enfrentarían en caso de retorno a daños graves (art. 10): condena a pena de muerte, tortura o tratos inhumanos, o amenazas graves contra la vida por violencia indiscriminada en conflicto armado.

Causas de exclusión y denegación

Las causas de exclusión del estatuto de refugiado (art. 8) incluyen haber cometido delitos contra la paz, crímenes de guerra, delitos graves previos a la admisión o actos contrarios a los principios de Naciones Unidas. Las causas de denegación (art. 9) se aplican a quienes constituyan un peligro para la seguridad de España o hayan sido condenados en firme por delito grave y supongan una amenaza para la comunidad.

La protección subsidiaria tiene causas de exclusión propias (art. 11), que añaden una cuarta: constituir un peligro para la seguridad interior o exterior de España o el orden público.

Procedimiento de solicitud de protección internacional

La solicitud se presenta en el plazo de un mes desde la entrada en España o desde que se produzcan los hechos. Se realiza mediante entrevista personal e individual con asistencia jurídica y sanitaria gratuita.

Lugares de presentación

• Al llegar a España: en el puesto fronterizo.
• Ya en territorio español: en la Oficina de Asilo y Refugio (OAR), Oficinas de Extranjeros, Comisarías de Policía autorizadas o Centros de Internamiento de Extranjeros (CIE).

Órganos competentes

La OAR (Subdirección General de Protección Internacional, Ministerio del Interior) instruye los expedientes. La Comisión Interministerial de Asilo y Refugio (CIAR), órgano colegiado adscrito al Ministerio del Interior, formula propuesta. El Ministro del Interior dicta la resolución.

Procedimiento ordinario y de urgencia

En el procedimiento ordinario (art. 24), transcurridos seis meses sin notificación, la solicitud se entiende desestimada. En la tramitación de urgencia (art. 25), los plazos se reducen a la mitad. Se aplica, entre otros casos, a solicitudes manifiestamente fundadas, menores no acompañados o solicitantes procedentes de país de origen seguro.

Las solicitudes en puestos fronterizos deben resolverse en un plazo máximo de cuatro días, ampliable a diez si el ACNUR lo solicita razonadamente. Contra la inadmisión o denegación en frontera cabe petición de reexamen en dos días, que suspende sus efectos.

Menores y personas vulnerables

La Ley 12/2009 otorga tratamiento diferenciado a personas vulnerables: menores, menores no acompañados, personas con discapacidad, de edad avanzada, mujeres embarazadas, familias monoparentales, víctimas de tortura, violencia sexual o trata de seres humanos.

Los menores no acompañados solicitantes de protección serán remitidos a los servicios de protección de menores y se pondrá en conocimiento del Ministerio Fiscal. Si la minoría de edad no puede establecerse con seguridad, el Ministerio Fiscal dispone la determinación de la edad mediante pruebas científicas con carácter prioritario y urgente. La negativa a someterse al reconocimiento médico no impide que se resuelva la solicitud.

Centros de acogida a refugiados y sistema de acogida (RD 220/2022)

El RD 220/2022 regula el Sistema de Acogida en Materia de Protección Internacional (SAPI), que sustituye a la normativa anterior. Los Centros de Acogida de Protección Internacional (CAR) dependen de la Subdirección General de Centros del Sistema de Acogida, encuadrada en el Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones.

El itinerario de acogida se desarrolla en tres fases: valoración inicial y derivación, acogida y autonomía. Su duración máxima es de dieciocho meses, salvo casos de vulnerabilidad autorizados excepcionalmente. El requisito de acceso es carecer de recursos económicos, acreditado mediante declaración responsable.

Estatuto de apátrida (RD 865/2001)

Un apátrida es quien no es reconocido como ciudadano por ningún Estado. El procedimiento se inicia de oficio o a instancia del interesado ante la OAR. El plazo de presentación es de un mes desde la entrada en España. El Ministro del Interior resuelve en un máximo de tres meses; sin resolución favorable expresa, se entiende desestimada.

El reconocimiento otorga derecho a residencia, trabajo, tarjeta acreditativa y documento de viaje con validez de dos años, además de derecho a reagrupación familiar.

Protección temporal de desplazados (RD 1325/2003)

Los desplazados son nacionales de terceros países o apátridas que huyen de conflictos armados o violaciones sistemáticas de derechos humanos. La protección temporal se declara por el Consejo de la UE (a propuesta de la Comisión Europea) o por el Gobierno español mediante acuerdo del Consejo de Ministros.

Su duración es de un año, prorrogable automáticamente por otro año. Agotada esa prórroga, el Consejo de Ministros puede extenderla un año más como máximo (tres años en total). Se presume renuncia tácita si el interesado no comparece en 45 días tras ser requerido.

¿Cuál es el plazo para resolver una solicitud de protección internacional en puesto fronterizo y qué recurso cabe contra la denegación?

El Ministro del Interior debe notificar la resolución de inadmisión o denegación en un máximo de cuatro días desde la presentación (ampliable a diez si el ACNUR lo solicita). Contra esa resolución cabe petición de reexamen en el plazo de dos días desde la notificación, que suspende los efectos de la resolución. El Ministro del Interior debe resolver el reexamen en otros dos días.

¿En qué se diferencia la causa de exclusión de la protección subsidiaria respecto a la del estatuto de refugiado?

Las causas de exclusión de la protección subsidiaria (art. 11) coinciden en gran parte con las del asilo (delitos contra la paz, delitos graves previos, actos contrarios a la ONU), pero añaden una cuarta causa específica: constituir un peligro para la seguridad interior o exterior de España o para el orden público. Esta causa adicional no aparece como exclusión en el artículo 8 referido al estatuto de refugiado.

¿Qué ocurre si transcurren seis meses sin resolución en el procedimiento ordinario de asilo, y cómo varía en la tramitación de urgencia?

En el procedimiento ordinario, transcurridos seis meses sin notificación, la solicitud se entiende desestimada por silencio administrativo negativo. En la tramitación de urgencia se aplican las mismas reglas del artículo 24, pero todos los plazos se reducen a la mitad, por lo que el silencio desestimatorio operaría a los tres meses.

¿Cuánto dura la protección temporal de desplazados y en qué plazo se presume renuncia tácita?

La protección temporal dura un año, prorrogable automáticamente por otro año más. Agotada esa prórroga, el Consejo de Ministros puede prorrogarla un año adicional como máximo. Se presume renuncia tácita cuando el beneficiario, requerido para un trámite indispensable, no comparece en el plazo de 45 días, salvo causa justificada.