Agentes Hacienda Pública | Tema 4

Organización territorial del Estado: CCAA, entidades locales e instituciones de la UE

Este tema concentra tres bloques densos que aparecen de forma recurrente en las convocatorias de Agentes de la Hacienda Pública: la estructura territorial diseñada por la Constitución de 1978, el régimen básico de las entidades locales y la arquitectura institucional de la Unión Europea. Suele generar entre 2 y 4 preguntas por examen, con especial incidencia en los artículos constitucionales de referencia y en la composición de las instituciones europeas.

Principios constitucionales de la organización territorial

El Título VIII de la Constitución regula la organización territorial del Estado. El artículo 137 CE establece que el Estado se organiza en municipios, provincias y Comunidades Autónomas, gozando todas ellas de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses. El artículo 2 CE fundamenta este modelo en la indisoluble unidad de la Nación española y reconoce el derecho a la autonomía de nacionalidades y regiones.

De esta regulación se extraen cinco principios:

• Principio de unidad: la soberanía reside en el pueblo español; autonomía no equivale a soberanía (STC 4/1981).
• Principio de autonomía: poder limitado en función del respectivo interés de cada entidad territorial.
• Principio de solidaridad (art. 138 CE): equilibrio económico entre territorios, materializado en el Fondo de Compensación Interterritorial (art. 158.2 CE).
• Principio de igualdad (art. 139.1 CE): mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio, sin que ello implique uniformidad absoluta del ordenamiento.

Comunidades Autónomas: constitución y vías de acceso

Las CCAA son entidades territoriales con personalidad jurídica propia y capacidad de autogobierno. Su norma institucional básica es el Estatuto de Autonomía (art. 147 CE), aprobado mediante Ley Orgánica y de naturaleza híbrida: norma interna de la Comunidad y parte del ordenamiento estatal.

Comunidades de autonomía plena

Asumen desde su constitución el máximo de competencias permitido por la CE. Dos procedimientos:

• Ordinario (art. 151 CE): iniciativa de Diputaciones y 3/4 de los municipios de cada provincia, ratificada en referéndum por mayoría absoluta de electores. El Estatuto se elabora por una Asamblea de Parlamentarios y requiere referéndum provincial.
• Extraordinario (Disposición Transitoria 2ª): reservado a territorios que plebiscitaron Estatutos durante la II República. Solo Cataluña, País Vasco y Galicia. Andalucía accedió por la vía del art. 151.

Comunidades de autonomía gradual

Inicialmente asumen solo las competencias del art. 148.1 CE.

• Ordinario (arts. 143 y 146 CE): iniciativa de Diputaciones y 2/3 de los municipios. Transcurridos cinco años, pueden ampliar competencias reformando sus Estatutos (art. 148.2 CE).
• Extraordinario (Disposición Transitoria 1ª): los órganos preautonómicos sustituyen a las Diputaciones en la iniciativa. Fue la vía más utilizada en la práctica.

Ceuta y Melilla cuentan con régimen singular (Disposición Transitoria 5ª): sus Ayuntamientos, por mayoría absoluta, pueden constituirse en Comunidades Autónomas si las Cortes lo autorizan por ley orgánica.

Distribución de competencias Estado-CCAA

El artículo 149.1 CE enumera 32 materias de competencia exclusiva del Estado (defensa, nacionalidad, relaciones internacionales, legislación mercantil, penal, laboral, bases del régimen de las AAPP, etc.). No todas son absolutamente exclusivas: varias admiten que las CCAA asuman funciones de desarrollo o ejecución, generando competencias compartidas o concurrentes.

El artículo 148 CE lista las materias que las CCAA podrán asumir a través de sus Estatutos. La asunción es potestativa, no obligatoria.

El artículo 149.3 CE cierra el sistema con dos cláusulas fundamentales:

• Cláusula de supletoriedad: las materias no asumidas por los Estatutos corresponden al Estado; el derecho estatal será supletorio del autonómico.
• Cláusula de prevalencia: las normas estatales prevalecen en caso de conflicto, salvo en competencias exclusivas de las CCAA.

El art. 150.2 CE permite ampliar competencias autonómicas mediante ley orgánica de transferencia o delegación. La LO 9/1992 equiparó en gran medida las competencias de las CCAA del art. 143 con las de autonomía plena.

La Provincia

El artículo 141.1 CE define la provincia como entidad local con personalidad jurídica propia, agrupación de municipios y división territorial para el cumplimiento de actividades del Estado. Su gobierno corresponde a las Diputaciones u otras corporaciones representativas (art. 141.2 CE).

Órganos necesarios: Presidente, Vicepresidentes, Junta de Gobierno y Pleno. El Presidente es elegido por el Pleno entre sus miembros. La Junta de Gobierno no puede superar un tercio del número legal de Diputados.

El Municipio

El artículo 140 CE garantiza la autonomía municipal. El gobierno corresponde al Ayuntamiento, integrado por Alcalde y Concejales. Los Concejales se eligen por sufragio universal, igual, libre, directo y secreto; el Alcalde, por los Concejales o por los vecinos.

Según la LBRL, la creación de nuevos municipios exige un mínimo de 5.000 habitantes (corregido a 4.000 por la Ley 27/2013). El Padrón municipal es el registro donde constan los vecinos y constituye prueba de residencia.

Órganos necesarios en todos los Ayuntamientos: Alcalde, Tenientes de Alcalde y Pleno. La Junta de Gobierno Local existe obligatoriamente en municipios de más de 5.000 habitantes.

La Isla

El artículo 141.4 CE reconoce a las islas administración propia mediante Cabildos Insulares (Canarias) y Consejos Insulares (Baleares). Se rigen supletoriamente por las normas de las Diputaciones provinciales.

El Consejo Europeo

El Consejo Europeo da a la UE los impulsos políticos necesarios y define orientaciones generales, pero no ejerce función legislativa. Está compuesto por los Jefes de Estado o de Gobierno de los 27 Estados miembros, su Presidente y el Presidente de la Comisión. El Alto Representante para Asuntos Exteriores participa cuando se tratan cuestiones de política exterior.

Su Presidente es elegido por mayoría cualificada para un mandato de dos años y medio, renovable una sola vez. Se reúne al menos dos veces por semestre.

El Consejo de la Unión Europea

El Consejo es el principal órgano decisorio junto con el Parlamento. Está compuesto por un representante de rango ministerial de cada Estado miembro. Su composición es variable: se reúne en diez formaciones según la materia. La Presidencia es rotatoria por semestres.

La regla general de decisión es la mayoría cualificada (doble mayoría): 55 % de Estados miembros que representen al menos el 65 % de la población de la UE. La minoría de bloqueo requiere al menos cuatro Estados. La unanimidad se exige en materias sensibles (política exterior, adhesión de nuevos miembros).

El Parlamento Europeo

Órgano de representación directa de los ciudadanos, con sede en Estrasburgo. Compuesto por un máximo de 750 diputados más el Presidente, elegidos por sufragio universal directo cada cinco años. Los eurodiputados se agrupan por afinidades políticas, no por nacionalidad.

Ejerce función legislativa (conjuntamente con el Consejo mediante el procedimiento legislativo ordinario), función presupuestaria y funciones de control político, incluida la potestad de aprobar una moción de censura contra la Comisión (presentada por 1/10 de los parlamentarios, aprobada por 2/3 de votos emitidos que representen mayoría de miembros).

La Comisión Europea

Órgano ejecutivo independiente. Integrada por 27 Comisarios (uno por Estado), incluido su Presidente. Su mandato es de cinco años. El Consejo Europeo propone al candidato a Presidente por mayoría cualificada y el Parlamento lo elige por mayoría de sus miembros.

Funciones principales: iniciativa legislativa (los actos legislativos solo pueden adoptarse a propuesta suya, salvo excepción), ejecución del presupuesto, vigilancia del cumplimiento del Derecho de la UE y representación internacional.

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea

Garantiza la interpretación y aplicación uniforme del Derecho de la UE, con sede en Luxemburgo. Integrado por el Tribunal de Justicia (27 Jueces y 11 Abogados Generales, mandato de seis años renovable) y el Tribunal General (dos Jueces por Estado miembro).

El Tribunal de Justicia conoce de cuestiones prejudiciales, recursos por incumplimiento entre Estados miembros y recursos de casación. El Tribunal General resuelve recursos directos de particulares y empresas. Ha consagrado los principios de aplicación directa y primacía del Derecho comunitario sobre el nacional.

¿Qué diferencia la cláusula de prevalencia de la cláusula de supletoriedad del artículo 149.3 CE?

La cláusula de supletoriedad significa que el derecho estatal se aplica cuando las CCAA no han asumido competencias sobre una materia. La cláusula de prevalencia opera cuando existe conflicto entre norma estatal y autonómica en materias no atribuidas en exclusiva a la Comunidad Autónoma: en ese caso, la norma estatal desplaza a la autonómica. La prevalencia no entra en juego si la materia es competencia exclusiva de la CCAA.

¿Cuántos miembros tienen el Consejo Europeo y el Consejo de la UE, y en qué se diferencian?

El Consejo Europeo lo integran los 27 Jefes de Estado o de Gobierno, su Presidente permanente y el Presidente de la Comisión. No ejerce función legislativa. El Consejo de la UE lo compone un ministro por Estado miembro (composición variable según la materia) y sí ejerce función legislativa y presupuestaria junto con el Parlamento. El error típico en examen es confundir ambos órganos o atribuir al Consejo Europeo potestad legislativa.

¿Qué mayoría se necesita para aprobar una moción de censura contra la Comisión Europea y quién puede presentarla?

La moción la presenta al menos 1/10 de los eurodiputados y se dirige contra la Comisión en su conjunto, no contra un comisario individual. Se aprueba si obtiene 2/3 de los votos emitidos que, además, representen la mayoría de los miembros del Parlamento. Si prospera, la Comisión dimite en bloque.

¿Qué territorios accedieron a la autonomía plena por la Disposición Transitoria 2ª de la CE y por qué solo ellos?

Cataluña, País Vasco y Galicia, porque fueron los únicos territorios que plebiscitaron afirmativamente proyectos de Estatuto de Autonomía durante la II República y contaban con regímenes provisionales de autonomía al promulgarse la Constitución de 1978. Andalucía, que también es de autonomía plena, accedió por la vía ordinaria del artículo 151 CE, no por la Disposición Transitoria 2ª.