Agentes Hacienda Pública | Tema 13

El sistema fiscal español: principios constitucionales, Hacienda Pública e impuestos estatales

Este tema es uno de los pilares del programa de Agentes de Hacienda. Aborda la estructura completa del sistema tributario español, desde sus fundamentos constitucionales hasta el catálogo de impuestos estatales. Dominarlo exige comprender tanto los principios del artículo 31 de la CE como la distribución de poder tributario entre Estado, comunidades autónomas y entidades locales.

Concepto de sistema fiscal y sistema tributario

El sistema fiscal es el conjunto de normas e instrumentos con los que cuenta la Hacienda Pública para gestionar los ingresos y gastos necesarios para satisfacer las necesidades de la sociedad. La Hacienda Pública, en sentido subjetivo, agrupa los órganos de la Administración encargados de esa gestión, y el presupuesto es su instrumento de planificación económica.

Dentro de los ingresos públicos, los tributos son la fuente principal por su volumen y desarrollo normativo. El sistema tributario se define como el conjunto de tributos integrados en el ordenamiento jurídico de un ente territorial, inspirados en principios comunes y orientados a que los ciudadanos sostengan las cargas públicas y se cumplan fines constitucionales.

Sus caracteres esenciales son la existencia de principios constitucionales rectores, la coordinación entre tributos para evitar duplicidades de gravamen, la idoneidad para lograr objetivos de política tributaria y la armonización entre política económica y justicia tributaria.

La regulación básica se encuentra en la Constitución Española de 1978, la Ley 58/2003, General Tributaria (LGT) y sus normas de desarrollo. El artículo 1 de la LGT se aplica a todas las Administraciones tributarias, sin perjuicio del Convenio de Navarra y el Concierto Económico del País Vasco.

Clases de tributos según la LGT

El artículo 2 de la LGT clasifica los tributos en tres categorías:

• Tasas: su hecho imponible consiste en la utilización privativa del dominio público o la prestación de servicios en régimen de derecho público, cuando no sean de solicitud voluntaria ni los preste el sector privado.
• Contribuciones especiales: gravan el beneficio o aumento de valor de bienes del obligado tributario derivado de obras públicas o establecimiento de servicios públicos.
• Impuestos: tributos exigidos sin contraprestación cuyo hecho imponible manifiesta la capacidad económica del contribuyente.

Principios impositivos en la Constitución Española

La CE es la fuente primaria del Derecho Tributario. El artículo 7.1.a de la LGT la sitúa en primer lugar entre las fuentes del ordenamiento tributario. El artículo 31 CE es el precepto nuclear: establece el deber de todos de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos conforme a su capacidad económica, mediante un sistema tributario justo inspirado en igualdad y progresividad, sin alcance confiscatorio.

El artículo 3.1 de la LGT desarrolla estos mandatos: la ordenación del sistema tributario se basa en capacidad económica, justicia, generalidad, igualdad, progresividad, equitativa distribución de la carga tributaria y no confiscatoriedad. Se prohíbe cualquier instrumento extraordinario de regularización fiscal que minore la deuda tributaria devengada.

Principios generales del Derecho Financiero

Principio de legalidad financiera. Comprende tres vertientes. El principio de legalidad del artículo 9.3 CE somete la actuación de los poderes públicos al imperio de la ley. El principio de reserva de ley exige que los tributos se establezcan mediante ley (arts. 31.3 y 133.1 CE), que sus elementos esenciales no se deleguen a normas reglamentarias y que la Ley de Presupuestos no pueda crear tributos (art. 134.7 CE). El principio de preferencia de ley impide modificar por reglamento lo regulado por ley.

Principio de justicia financiera. Tiene dos manifestaciones: la justicia tributaria (generalidad y capacidad económica del art. 31.1 CE) y la justicia del gasto público (asignación equitativa de recursos, eficiencia y economía del art. 31.2 CE).

Principio de control de la actividad financiera. El artículo 136 CE crea el Tribunal de Cuentas como supremo órgano fiscalizador (control externo). El control interno corresponde a la Intervención General de la Administración del Estado.

Principio de redistribución (arts. 131.1 y 138.1 CE) y principios de solidaridad y coordinación entre Haciendas (arts. 2 y 156.1 CE).

Principios específicos del Derecho Tributario

Irretroactividad de las sanciones (art. 9.3 y 25.1 CE): nadie puede ser sancionado por hechos que no constituían infracción cuando se produjeron. No privación de libertad (art. 25.3 CE): la Administración civil no puede imponer sanciones que impliquen privación de libertad. Territorialidad (art. 157.2 CE): las CCAA no pueden adoptar medidas tributarias sobre bienes fuera de su territorio ni obstaculizar la libre circulación. Sistematización: el art. 31.1 CE aplica los principios al "sistema tributario" como conjunto, no a cada tributo aislado, para evitar doble imposición interna.

La Hacienda Pública estatal

El artículo 5.1 de la Ley 47/2003, General Presupuestaria, define la Hacienda Pública estatal como el conjunto de derechos y obligaciones de contenido económico cuya titularidad corresponde a la Administración General del Estado y sus organismos autónomos.

El Estado tiene la potestad originaria para establecer tributos (art. 133.1 CE). Además, regula el marco general de todo el sistema tributario, puede aprobar leyes orgánicas sobre recursos financieros autonómicos y leyes armonizadoras, y la planificación de la actividad económica general le corresponde en exclusiva.

La Hacienda Pública autonómica

Los artículos 156 a 158 CE regulan la financiación autonómica. Las CCAA gozan de autonomía financiera con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y solidaridad. Pueden crear tributos propios siempre que no recaigan sobre hechos imponibles ya gravados por el Estado, y disponen de competencias normativas sobre tributos cedidos.

Los tributos cedidos principales son: IRPF (50%), IVA (50%), Impuestos Especiales de Fabricación (58%), Impuesto sobre el Patrimonio, ITP y AJD, Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte e Impuesto sobre la Electricidad, entre otros.

La Hacienda Pública local

Las corporaciones locales pueden establecer y exigir tributos (art. 133.2 CE), pero no crearlos ex novo. Es la ley estatal la que define qué tributos deben exigir y cuáles pueden exigir de forma potestativa. La potestad tributaria local se ejerce a través del Pleno de la entidad local mediante ordenanzas fiscales. Su regulación se encuentra en la Ley 7/1985, de Bases del Régimen Local, y el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (RDLeg 2/2004).

Impuestos de titularidad estatal y sus clasificaciones

Los impuestos se clasifican en varias categorías: personales (referidos a una persona, como el IRPF) y reales (independientes del elemento personal, como el IVA); subjetivos (consideran circunstancias personales) y objetivos (no las consideran); periódicos (presupuesto objetivo continuo, como el IRPF) e instantáneos (se agotan en un momento, como el IVA); directos (gravan la capacidad económica del sujeto) e indirectos (no la gravan directamente).

Principales impuestos directos

El IRPF (Ley 35/2006) grava la renta de personas físicas residentes. El Impuesto sobre la Renta de No Residentes (RDLeg 5/2004) grava la renta obtenida en España por no residentes. El Impuesto sobre el Patrimonio (Ley 19/1991) grava el patrimonio neto de personas físicas. El Impuesto sobre Sociedades (Ley 27/2014) grava la renta de sociedades y entidades jurídicas, con tipo general del 25% desde 2016. El Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones (Ley 29/1987) grava incrementos patrimoniales lucrativos de personas físicas.

Principales impuestos indirectos

El IVA (Ley 37/1992) recae sobre el consumo y grava entregas de bienes, prestaciones de servicios, adquisiciones intracomunitarias e importaciones. Se aplica en territorio peninsular y Baleares, no en Canarias, Ceuta ni Melilla. Los Impuestos Especiales (Ley 38/1992) gravan en fase única consumos específicos: fabricación de alcohol, hidrocarburos y tabaco; matriculación de determinados medios de transporte; puesta a consumo de carbón; y suministro de electricidad. El ITP y AJD (RDLeg 1/1993) grava transmisiones patrimoniales onerosas, operaciones societarias y actos jurídicos documentados.

Impuestos medioambientales

Son tributos de creación reciente orientados a la sostenibilidad. Incluyen impuestos sobre el valor de la producción de energía eléctrica, combustible nuclear gastado, gases fluorados de efecto invernadero, envases de plástico no reutilizables y depósito de residuos en vertederos. Se aplican en todo el territorio español.

¿Pueden las comunidades autónomas y las corporaciones locales crear tributos ex novo de la misma forma?

No. Las comunidades autónomas pueden crear tributos ex novo con el límite de no gravar hechos imponibles ya gravados por el Estado (art. 6 LOFCA). Las corporaciones locales no tienen esa facultad: solo pueden establecer y exigir tributos previamente creados por ley estatal, que les obliga a exigir unos y les permite exigir otros de forma potestativa.

¿Cuál es la diferencia entre el principio de legalidad y el principio de reserva de ley en materia tributaria?

El principio de legalidad (art. 9.3 CE) somete toda la actuación de los poderes públicos al ordenamiento jurídico en general. El principio de reserva de ley (arts. 31.3 y 133.1 CE) es más específico: exige que la creación de tributos y la determinación de sus elementos esenciales se regulen necesariamente por ley, excluyendo la legislación delegada y la potestad reglamentaria para esos elementos configuradores.

¿En qué territorio se aplica el IVA y por qué es relevante distinguirlo del resto de impuestos estatales?

El IVA se aplica exclusivamente en el territorio peninsular español y en Baleares, quedando excluidos Canarias (donde rige el IGIC), Ceuta y Melilla. Esta particularidad territorial contrasta con la mayoría de impuestos estatales directos (IRPF, IS, Patrimonio, Sucesiones), que se aplican en todo el territorio español sin excepción.

Según el Tribunal Constitucional, ¿la justicia tributaria es un principio o un fin del sistema tributario?

El TC ha declarado que la justicia tributaria no es un principio constitucional del que deriven directamente derechos y obligaciones para los contribuyentes, sino un fin del sistema tributario que solo se alcanza cuando se respetan los restantes principios constitucionales: seguridad jurídica, igualdad, capacidad económica, progresividad y no confiscatoriedad.