Gestión Seguridad Social | Tema 15

Las fuentes del Derecho Administrativo: Constitución, leyes, reglamentos y disposiciones con fuerza de ley

Las fuentes del Derecho Administrativo constituyen uno de los temas transversales más preguntados en las oposiciones al Cuerpo de Gestión de la Seguridad Social. Aparece de forma recurrente tanto en preguntas directas sobre jerarquía normativa como en cuestiones cruzadas con temas de procedimiento administrativo. Dominar la distinción entre decreto-ley y decreto legislativo, o entre reglamento y acto administrativo, marca la diferencia en el examen.

El sistema de fuentes y el artículo 1 del Código Civil

El artículo 1 del Código Civil enumera las fuentes del ordenamiento jurídico español: la ley, la costumbre y los principios generales del Derecho. Esta clasificación resulta insuficiente para el Derecho Administrativo por dos razones: no menciona expresamente el reglamento (la norma más característica de esta rama) y no refleja la importancia que los principios generales tienen como instrumento de autointegración del ordenamiento administrativo.

Toda esta regulación está subordinada a la Constitución, que organiza el sistema de producción normativa. Desde 1978, el sistema de fuentes se ha vuelto más complejo con la aparición de las leyes orgánicas, las leyes autonómicas y la aplicación directa del Derecho comunitario tras la incorporación de España a la Unión Europea.

La Constitución como norma suprema

La Constitución es el texto que codifica la organización del Estado, regula sus órganos supremos, sus competencias y las relaciones con los ciudadanos a través de un sistema de derechos y garantías. Su rasgo fundamental es la aplicación directa: el artículo 9.1 CE establece que los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a ella y al resto del ordenamiento jurídico. Por eso se la denomina Ley de leyes o Norma fundamental.

Leyes orgánicas

Reguladas en el artículo 81 CE, las leyes orgánicas tienen un ámbito material tasado y un procedimiento de aprobación reforzado. Son leyes orgánicas las relativas a:

• El desarrollo de los derechos fundamentales y libertades públicas
• La aprobación de los Estatutos de Autonomía
• El régimen electoral general
• Las demás materias previstas en la Constitución (Defensor del Pueblo, Consejo de Estado, estados de alarma, excepción y sitio, organización militar, etc.)

Su aprobación, modificación o derogación exige mayoría absoluta del Congreso en una votación final sobre el conjunto del proyecto. Este requisito las diferencia nítidamente de las leyes ordinarias.

Leyes ordinarias

Las leyes ordinarias son las aprobadas por las Cortes Generales con ese carácter. Para su aprobación basta la mayoría simple, es decir, la mayoría de los miembros presentes. Pueden ser aprobadas tanto por el Pleno como por las Comisiones legislativas permanentes.

Regulan todas aquellas materias excluidas de la reserva de ley orgánica sobre las que la Constitución exija expresamente una norma con rango de ley, así como las materias que ya estuvieran previamente reguladas por ley.

Decreto-ley: disposición gubernamental de urgencia

El artículo 86 CE habilita al Gobierno para dictar decretos-leyes en caso de extraordinaria y urgente necesidad. Son disposiciones legislativas provisionales con fuerza de ley pero con límites materiales claros. No pueden afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades del Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho electoral general.

Tramitación parlamentaria del decreto-ley

El decreto-ley debe someterse a debate y votación de totalidad ante el Congreso de los Diputados en el plazo de 30 días desde su promulgación. El Congreso se pronuncia sobre su convalidación o derogación: puede afirmarlo o rechazarlo, pero no modificarlo. Durante ese mismo plazo, las Cortes pueden tramitarlo como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia, lo que sí permite introducir enmiendas.

Decreto legislativo: la legislación delegada

El decreto legislativo es el instrumento mediante el cual el Gobierno ejerce una delegación legislativa otorgada por las Cortes Generales. Su base está en el artículo 82 CE: las Cortes pueden delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley sobre materias no reservadas a ley orgánica.

Modalidades de delegación

La delegación adopta dos formas: mediante una ley de bases cuando se trata de elaborar textos articulados, o mediante una ley ordinaria cuando el objetivo es refundir varios textos legales en uno solo. En ambos casos, la delegación debe ser expresa, para materia concreta y con plazo determinado. Se agota con la publicación de la norma resultante. No cabe delegación implícita, por tiempo indeterminado ni subdelegación a autoridades distintas del Gobierno.

El reglamento: concepto y características

El reglamento es la disposición normativa de carácter general dictada por la Administración (con base en el artículo 97 CE) y con rango inferior a la ley. Sus características fundamentales son la generalidad (se dirige a un número indeterminado de personas), la subordinación a la ley, su origen en órganos de la Administración y su inderogabilidad singular (la Administración no puede excepcionar un reglamento para un caso concreto).

Reglamento frente a acto administrativo

García de Enterría señala diferencias sustanciales entre ambos: el reglamento forma parte del ordenamiento jurídico como fuente del Derecho, mientras que el acto administrativo no. Un reglamento ilegal es siempre nulo de pleno derecho; un acto administrativo ilegal, como regla general, es anulable. El reglamento se dirige a una pluralidad indeterminada de personas; el acto administrativo se refiere a personas concretas e individualizadas.

Clases de reglamentos

Por su relación con la ley se distinguen tres tipos. El reglamento ejecutivo (secundum legem) desarrolla directamente un precepto legal y requiere informe del Consejo de Estado. El reglamento independiente (praeter legem) no ejecuta una ley concreta sino que regula materias de organización administrativa sin cobertura legal directa; la Constitución española no prevé reserva reglamentaria como tal. El reglamento de necesidad (contra legem) se dicta en circunstancias excepcionales como los estados de alarma, excepción y sitio (LO 4/1981).

Límites de los reglamentos

Límites formales

Los reglamentos deben respetar la competencia del órgano que los dicta, el procedimiento de elaboración (artículo 26 de la Ley 50/1997 para la AGE) y la publicación en el boletín oficial correspondiente como condición imprescindible de vigencia.

Límites materiales

La Administración no puede dictar reglamentos en materias con reserva de ley sin autorización expresa de las Cortes; hacerlo supone nulidad de pleno derecho (artículo 47.2 LPAC). Rige también la jerarquía normativa (artículo 9.3 CE) en su doble vertiente: subordinación a la ley y jerarquía entre los propios reglamentos. El principio de irretroactividad impide proyectar sus efectos hacia el pasado, salvo que la disposición favorezca al interesado (artículo 26 LRJSP en materia sancionadora).

Circulares e instrucciones de servicio

Las instrucciones de servicio y las antiguas circulares no son manifestación de la potestad reglamentaria sino de la jerarquía administrativa. Según el artículo 6.1 de la Ley 40/2015, los órganos administrativos pueden dirigir la actividad de sus órganos dependientes mediante instrucciones y órdenes de servicio. Operan en el ámbito interno de la Administración y su incumplimiento no afecta por sí solo a la validez de los actos dictados, aunque puede generar responsabilidad disciplinaria. Cuando estas instrucciones ocultan verdaderas normas jurídicas con efectos externos, deben seguir el procedimiento reglamentario; de lo contrario, son nulas.

¿Qué diferencia el plazo de convalidación del decreto-ley de la posibilidad de tramitarlo como proyecto de ley?

Ambos comparten el mismo plazo de 30 días desde la promulgación. La convalidación (o derogación) es una votación de totalidad en el Congreso que no permite modificar el texto. La tramitación como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia sí permite introducir enmiendas, pero es una opción alternativa que puede acordarse dentro de ese mismo plazo. Son vías compatibles: primero se convalida y, además, puede iniciarse la tramitación como proyecto de ley.

¿Cuál es la consecuencia jurídica de un reglamento ilegal frente a un acto administrativo ilegal?

Un reglamento ilegal es siempre nulo de pleno derecho, sin matices. Un acto administrativo contrario al ordenamiento es, como regla general, anulable (artículo 48 Ley 39/2015) y solo excepcionalmente nulo de pleno derecho cuando incurre en alguno de los supuestos tasados del artículo 47 de la misma ley. Esta diferencia de régimen es una de las claves que separan norma reglamentaria de acto administrativo.

¿Puede el Gobierno subdeleagar la potestad recibida mediante delegación legislativa?

No. El artículo 82.3 CE lo prohíbe expresamente: la delegación legislativa no puede permitir la subdelegación a autoridades distintas del propio Gobierno. Además, la delegación se agota con la publicación de la norma correspondiente, no cabe concederla de modo implícito ni por tiempo indeterminado, y no puede recaer sobre materias reservadas a ley orgánica.

¿Las instrucciones de servicio son fuente del Derecho Administrativo?

No en sentido estricto. Las instrucciones de servicio son manifestación de la jerarquía administrativa, no de la potestad reglamentaria. Operan en el ámbito interno y su incumplimiento no invalida los actos dictados por los órganos subordinados (artículo 6 Ley 40/2015). Sin embargo, cuando encubren verdaderas normas con efectos externos, la jurisprudencia exige que se tramiten como reglamentos; si no lo hacen, son nulas.