Auxiliares Administrativos | Tema 15

Los Presupuestos Generales del Estado: naturaleza, ciclo presupuestario y estructura

Los Presupuestos Generales del Estado (PGE) constituyen uno de los bloques más recurrentes en oposiciones de la Administración. Su regulación se encuentra en el artículo 134 de la Constitución Española y en la Ley 47/2003, General Presupuestaria (LGP). Dominar su naturaleza, el ciclo de vida del presupuesto y las clasificaciones de ingresos y gastos es fundamental para responder con seguridad en el examen.

Naturaleza de la Ley de Presupuestos

La Ley de PGE posee una triple naturaleza:

Naturaleza legal. Son leyes plenas, tanto formal como materialmente. El Tribunal Constitucional (STC 27/1981) las calificó de leyes singulares porque, aunque son verdaderas leyes, presentan rasgos propios: su contenido está constitucionalmente determinado, tienen vigencia anual y se tramitan mediante un procedimiento legislativo especial regulado en los Reglamentos del Congreso y del Senado.

Naturaleza económico-contable. Funcionan como la principal herramienta de planificación económica del sector público estatal. Sus estados cifrados son la base contable de la actuación anual del Estado.

Naturaleza política. Según el TC, la Ley de PGE es el vehículo del programa político y económico del Gobierno.

Ámbito material

El artículo 134 CE delimita el contenido de los PGE de dos formas. Positivamente (art. 134.2): deben incluir la totalidad de gastos e ingresos del sector público estatal y consignar los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado. Negativamente (art. 134.7): no pueden crear tributos; solo pueden modificarlos si una ley tributaria sustantiva lo prevé.

Contenido necesario y eventual

El TC distingue entre el contenido necesario (previsiones de ingresos, autorizaciones de gasto y beneficios fiscales) y el contenido eventual, que puede incluir materias no estrictamente presupuestarias. Para evitar que la Ley se convierta en una "ley ómnibus", la STC 76/1992 fijó dos límites al contenido eventual: conexidad (relación directa con ingresos, gastos o política económica) y justificación (que contribuya a la mejor comprensión o ejecución del Presupuesto).

Ámbito temporal y prórroga

La Ley de Presupuestos tiene carácter anual (art. 134.2 CE y art. 34 LGP). Si no se aprueba antes del 1 de enero, el artículo 38 LGP establece la prórroga automática de los presupuestos iniciales del ejercicio anterior. Esta prórroga tiene tres características: es automática (no requiere acto declarativo), excepcional (solo opera ante la falta de aprobación) y provisional (vigente hasta que se publiquen los nuevos PGE). Se excluyen de la prórroga los créditos para programas o actuaciones que terminasen en el ejercicio prorrogado.

El ciclo presupuestario

El ciclo presupuestario comprende cuatro fases atribuidas a distintos poderes del Estado:

• Elaboración: Poder Ejecutivo (arts. 134.1 y 134.3 CE; arts. 36 y 37 LGP).
• Aprobación: Poder Legislativo (arts. 66.2 y 134.1 CE).
• Ejecución: Poder Ejecutivo.
• Control: Poder Legislativo, con el apoyo del Tribunal de Cuentas (art. 136 CE).

Elaboración

El Gobierno debe remitir el Proyecto de Ley de PGE al Congreso antes del 1 de octubre del año anterior a su aplicación. El proceso sigue estos pasos:

1.º Fijación del objetivo de estabilidad presupuestaria. En el primer semestre del año, el Consejo de Ministros, a propuesta del Ministerio de Hacienda, fija los objetivos de estabilidad y de deuda pública para los tres ejercicios siguientes (art. 15 LO 2/2012). Ese acuerdo incluye el límite de gasto no financiero.

2.º Escenarios presupuestarios plurianuales. El Ministerio de Hacienda confecciona marcos a medio plazo (mínimo 3 años) ajustados a los objetivos de estabilidad (art. 28 LGP).

3.º Fase descentralizada. Los centros gestores (ministerios, órganos constitucionales, organismos autónomos) remiten sus propuestas al Ministerio de Hacienda.

4.º Fase centralizada. El Ministerio de Hacienda eleva el Anteproyecto al Gobierno, que lo aprueba y remite al Congreso como Proyecto de Ley.

Aprobación parlamentaria

La tramitación sigue un procedimiento legislativo especial con prioridad sobre el resto de trabajos. El artículo 75 CE prohíbe delegar la aprobación de los PGE en las Comisiones Legislativas: deben aprobarse en Pleno.

En el Congreso, los diputados disponen de 15 días para enmiendas (de totalidad, al articulado o al estado de gastos). Las enmiendas que supongan aumento de gasto o disminución de ingresos requieren la conformidad del Gobierno (art. 134.6 CE). Tras el debate en la Comisión de Presupuestos y el dictamen, se vota en Pleno.

En el Senado, el plazo ordinario es de 2 meses, reducido a 20 días naturales en tramitación urgente (habitual en la ley presupuestaria). El Senado puede aprobar, vetar o enmendar. Las enmiendas del Senado vuelven al Congreso, donde basta mayoría simple para incorporarlas. Si hay veto, el Congreso puede levantarlo por mayoría absoluta de inmediato o por mayoría simple transcurridos dos meses.

Efectos de los estados numéricos

Estados de ingresos

Recogen los derechos a reconocer y son meramente estimativos: la recaudación real puede diferir. No obstante, la inclusión en los PGE impone la prohibición de ingresos extrapresupuestarios.

Estados de gastos

Tienen doble carácter: habilitación para gastar y límite. Solo con habilitación presupuestaria puede la Administración adoptar decisiones de gasto. La limitación se articula mediante los créditos presupuestarios (art. 35 LGP) y opera en tres dimensiones: cuantitativa (no superar el importe autorizado, art. 46 LGP), cualitativa (destino exclusivo a la finalidad aprobada, art. 42 LGP) y temporal (contraer obligaciones del propio ejercicio, art. 49.1 LGP, salvo compromisos plurianuales).

Estructura de los PGE

Los estados numéricos se ordenan según cuatro clasificaciones (arts. 39 a 41 LGP):

Clasificación orgánica (¿quién gasta?): distribuye los créditos por centros gestores. El Estado se divide en secciones y servicios; los organismos autónomos y la Seguridad Social se agrupan según el ministerio de adscripción.

Clasificación económica (¿en qué se gasta?): ordena gastos e ingresos por naturaleza en capítulos, artículos, conceptos y subconceptos. Los gastos se organizan en operaciones corrientes (capítulos 1 a 4), Fondo de Contingencia (capítulo 5), operaciones de capital (capítulos 6 y 7) y operaciones financieras (capítulos 8 y 9).

Clasificación funcional y por programas (¿para qué se gasta?): agrupa los gastos por áreas de gasto, políticas de gasto y grupos de programas. Los programas finalistas (letras A a L) tienen objetivos cuantificables; los instrumentales y de gestión (letras M a Z) no admiten cuantificación material.

Clasificación territorial: distribuye los proyectos de inversión por comunidades autónomas, ciudades autónomas y provincias, permitiendo evaluar la solidaridad interterritorial.

¿Pueden las Cortes Generales elevar libremente la cifra global del Proyecto de Ley de PGE?

No. Las Cortes pueden alterar la composición de las partidas, reducir el techo máximo o devolver el Proyecto al Gobierno, pero no pueden elevar por sí solas la cifra global. Además, cualquier enmienda que suponga aumento de gasto o disminución de ingresos necesita la conformidad del Gobierno (art. 134.6 CE).

¿Qué diferencia existe entre el efecto jurídico de los estados de ingresos y el de los estados de gastos de los PGE?

Los estados de ingresos son meramente estimativos: la recaudación puede superar o no alcanzar la previsión, porque los tributos se exigen por normas de vigencia permanente. Los estados de gastos, en cambio, son limitativos y vinculantes: constituyen una autorización máxima de gasto sujeta a los límites cuantitativo, cualitativo y temporal de los créditos presupuestarios.

¿Qué ocurre si los PGE no se aprueban antes del 1 de enero?

Se produce la prórroga automática de los presupuestos iniciales del ejercicio anterior (art. 134.4 CE y art. 38 LGP). La prórroga no requiere declaración formal, es provisional y excluye los créditos de programas o actuaciones que terminasen en el ejercicio prorrogado. La estructura orgánica se adapta a la organización administrativa vigente sin alterar la cuantía total.

¿Qué plazo tiene el Senado para tramitar el Proyecto de Ley de PGE cuando se declara urgente?

El plazo ordinario del Senado es de 2 meses, pero en los proyectos declarados urgentes se reduce a 20 días naturales. Esta es la situación habitual en la ley presupuestaria anual.