Agentes Hacienda Pública | Tema 9

Los actos administrativos en la Ley 39/2015: concepto, clases, validez y eficacia

El acto administrativo es una pieza central del Derecho Administrativo y uno de los bloques con mayor peso en el temario de Agentes de Hacienda. Dominar su concepto, clasificación, requisitos de validez y régimen de notificación resulta imprescindible para responder con seguridad tanto preguntas teóricas como supuestos prácticos.

Concepto de acto administrativo

No existe una definición legal del acto administrativo. La doctrina, siguiendo a García de Enterría, lo define como cualquier declaración de voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio realizada por una Administración Pública en el ejercicio de una potestad administrativa distinta de la reglamentaria.

De esta definición se extraen cuatro notas esenciales: es una declaración unilateral; procede de una Administración Pública a través de un órgano competente; se dicta en ejercicio de potestad administrativa (no reglamentaria); y queda sujeto a Derecho Administrativo.

No son actos administrativos los contratos de la Administración (acuerdo bilateral), los actos políticos o de Gobierno, los actos de los ciudadanos (solicitudes, recursos), los reglamentos (normas de carácter general y permanente) ni los actos sometidos a Derecho Privado.

Clases de actos administrativos

La clasificación más habitual en examen atiende a varios criterios simultáneos:

• Por el órgano: simples (un solo órgano, que puede ser unipersonal o colegiado) y complejos (intervienen dos o más órganos).
• Por sus efectos: generales (pluralidad indeterminada de destinatarios) y singulares (destinatarios determinados o determinables).
• Por la forma de exteriorización: expresos (voluntad clara) y presuntos (silencio administrativo positivo o negativo).
• Por la potestad ejercitada: reglados (la norma predetermina la decisión) y discrecionales (margen de apreciación, siempre orientado al interés general).
• Por su lugar en el procedimiento: definitivos (resoluciones que ponen fin al expediente) y de trámite (informes, propuestas). Los actos de trámite cualificados son recurribles porque deciden el fondo, impiden continuar el procedimiento o producen indefensión.
• Por su contenido: favorables (reconocen derechos) y de gravamen (imponen cargas).
• Por la posibilidad de recurso judicial: los que agotan la vía administrativa (impugnables ante la jurisdicción contencioso-administrativa) y los que no la agotan (recurso de alzada pendiente).

Elementos del acto administrativo

El elemento subjetivo exige que el acto proceda de una Administración Pública, dictado por órgano competente por razón de materia, territorio y jerarquía, cuyo titular esté legítimamente investido y en situación de imparcialidad (sin causas de abstención o recusación, arts. 23-24 Ley 40/2015).

El elemento objetivo comprende el contenido del acto (esencial, natural y accidental) y la causa o razón justificadora. El contenido debe ser posible, lícito, determinado y adecuado a los fines del acto (art. 34.2 Ley 39/2015). Los actos de contenido imposible son nulos de pleno derecho.

El elemento teleológico o final es el fin público que la norma asigna a la potestad ejercida. Si el acto se aparta de ese fin, incurre en desviación de poder, vicio de anulabilidad definido en el art. 70.2 LJCA.

El elemento formal incluye el procedimiento (cauce de elaboración) y la forma. Los actos se producen por escrito a través de medios electrónicos, salvo que su naturaleza exija otra forma (art. 36 Ley 39/2015).

Motivación del acto administrativo

La motivación consiste en la exposición sucinta de los hechos y fundamentos de derecho que sirven de base al acto (art. 35 Ley 39/2015). La regla general es la no obligación de motivar; la excepción son los supuestos tasados del artículo 35, entre los que destacan los actos que limiten derechos subjetivos, los que resuelvan recursos, los que se separen del criterio precedente o del dictamen de órganos consultivos, los acuerdos de suspensión, los dictados en ejercicio de potestades discrecionales y los que resuelvan procedimientos sancionadores o de responsabilidad patrimonial.

La falta total de motivación es un defecto de forma que puede generar anulabilidad o una mera irregularidad no invalidante, según produzca o no indefensión.

Notificación y publicación

Notificación (arts. 40-44)

La notificación es el acto posterior por el que se comunica al interesado el contenido de una resolución. No forma parte del acto notificado, pero condiciona su eficacia: un acto no notificado no produce efectos. Debe cursarse en el plazo de diez días desde que se dicta el acto; el incumplimiento de ese plazo es irregularidad no invalidante.

Su contenido obligatorio incluye el texto íntegro de la resolución, la indicación de si agota o no la vía administrativa y la expresión de los recursos procedentes con órgano y plazo. Las notificaciones defectuosas que contengan el texto íntegro se subsanan cuando el interesado realice actuaciones que supongan conocimiento del acto o interponga recurso.

Las notificaciones se practican preferentemente por medios electrónicos, y de forma obligatoria para los sujetos del art. 14.2 (personas jurídicas, entidades sin personalidad, profesionales colegiados, representantes de obligados y empleados públicos). En papel, si el interesado no está presente en su domicilio puede hacerse cargo cualquier persona mayor de catorce años. Tras dos intentos infructuosos (en hora distinta, con al menos tres horas de margen), se acude a la notificación por anuncios en el BOE (Tablón Edictal Único, art. 44).

Las notificaciones electrónicas se entienden practicadas en el momento del acceso a su contenido y rechazadas si transcurren diez días naturales sin acceder.

Publicación (art. 45)

La publicación sustituye a la notificación cuando el acto se dirige a una pluralidad indeterminada de personas, cuando la notificación individual resulte insuficiente o en procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva. Debe reunir los mismos requisitos de contenido que la notificación.

Eficacia de los actos administrativos

El art. 39 Ley 39/2015 establece la presunción de validez (iuris tantum) y la eficacia inmediata de los actos desde la fecha en que se dictan. La eficacia queda demorada cuando lo exija el contenido del acto o esté supeditada a notificación, publicación o aprobación superior.

La retroactividad es excepcional: solo cabe en actos dictados en sustitución de actos anulados o cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho ya existieran y no se lesionen derechos de terceros.

El principio de inderogabilidad singular de los reglamentos (art. 37) prohíbe que resoluciones particulares vulneren una disposición general, aunque procedan de un órgano de igual o superior jerarquía. Su infracción determina la nulidad del acto.

Nulidad de pleno derecho

Los supuestos de nulidad absoluta del art. 47.1 son tasados y de interpretación restrictiva: actos que lesionen derechos susceptibles de amparo constitucional; dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de materia o territorio; de contenido imposible; constitutivos de infracción penal; dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento o de las reglas esenciales de formación de voluntad de órganos colegiados; actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento por los que se adquieren derechos sin requisitos esenciales; y cualquier otro previsto en disposición de rango legal.

La nulidad es imprescriptible, produce efectos retroactivos (ex tunc), puede alegarla cualquier persona y no admite convalidación.

Anulabilidad e irregularidad no invalidante

La anulabilidad (art. 48) es la regla general de invalidez. Son anulables los actos que incurran en cualquier infracción del ordenamiento, incluida la desviación de poder. El defecto de forma solo genera anulabilidad si priva al acto de los requisitos indispensables para su fin o causa indefensión. La anulabilidad es prescriptible, no tiene efectos retroactivos (ex nunc) y admite convalidación (art. 52).

La irregularidad no invalidante se da cuando el vicio (defecto de forma menor o actuación fuera de plazo) no alcanza la gravedad necesaria para anular el acto. El acto permanece válido.

El ordenamiento favorece la conservación de los actos mediante técnicas como los límites a la extensión de la nulidad (art. 49), la conversión de actos viciados (art. 50), la conservación de actos y trámites (art. 51) y la convalidación (art. 52), que permite subsanar vicios de anulabilidad. La convalidación por incompetencia jerárquica la realiza el superior (ratificación); la derivada de falta de autorización, el órgano competente para otorgarla.

¿Qué diferencia hay entre la incompetencia por razón de materia o territorio y la incompetencia jerárquica en cuanto a la invalidez del acto?

La incompetencia manifiesta por razón de la materia o del territorio es causa de nulidad de pleno derecho (art. 47.1.b Ley 39/2015). En cambio, la incompetencia jerárquica genera anulabilidad y puede convalidarse mediante ratificación del órgano superior jerárquico competente (art. 52).

¿Cuándo se entiende rechazada una notificación electrónica obligatoria y qué consecuencia tiene?

Se entiende rechazada cuando transcurren diez días naturales desde la puesta a disposición de la notificación sin que el interesado acceda a su contenido (art. 43 Ley 39/2015). El rechazo hace que el trámite se dé por efectuado y el procedimiento continúe.

¿Puede un acto nulo de pleno derecho ser convalidado por la Administración?

No. El artículo 52 de la Ley 39/2015 solo permite convalidar actos anulables, nunca actos nulos de pleno derecho. Para los actos nulos, la vía es la revisión de oficio del artículo 106.

¿Qué plazo tiene la Administración para cursar la notificación y qué ocurre si lo incumple?

La notificación debe cursarse en el plazo de diez días desde la fecha en que el acto fue dictado (art. 40.2). El incumplimiento de este plazo constituye una mera irregularidad no invalidante conforme al artículo 48.3, de modo que no afecta a la validez del acto ni de la propia notificación.