Administrativos Seguridad Social | Tema 24

La Seguridad Social en la Constitución Española de 1978 y el Texto Refundido de la LGSS

Este tema es el punto de partida del bloque específico en las oposiciones al Cuerpo de Administrativos de la Seguridad Social. Aparece con frecuencia en los exámenes de acceso libre y promoción interna, con preguntas que exigen conocer el contenido literal del artículo 41 CE, los títulos competenciales y la estructura por títulos del Real Decreto Legislativo 8/2015. Dominar los artículos constitucionales y la organización de la LGSS es rentable: suelen caer entre dos y cuatro preguntas directas por convocatoria.

El artículo 41 CE: garantía constitucional del Sistema

El artículo 41 de la Constitución Española es el precepto nuclear en materia de Seguridad Social. Su texto establece que los poderes públicos mantendrán un régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos, que garantice la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad, especialmente en caso de desempleo. La asistencia y prestaciones complementarias serán libres.

De este artículo se extraen varios principios que el opositor debe manejar con precisión:

• Régimen público: los poderes públicos asumen la obligación de mantener el sistema, tanto en su financiación como en su gestión.
• Universalidad: la referencia a "todos los ciudadanos" supone una aspiración a cubrir a toda la población frente a situaciones de necesidad.
• Suficiencia de prestaciones: el mandato constitucional exige que las prestaciones sean adecuadas. La legislación lo concreta con mínimos de subsistencia para pensiones contributivas y umbrales de pobreza para las no contributivas.
• Modelo abierto: será el legislador ordinario quien diseñe y concrete las situaciones protegidas, en función de la coyuntura económica y demográfica.

Antes de la Constitución, el sistema se basaba exclusivamente en un modelo contributivo. El artículo 41 introduce la confluencia del nivel contributivo con el nivel asistencial, desvinculando parte de la protección de la contribución previa al sistema.

Otros preceptos constitucionales sobre Seguridad Social

Artículo 25.2 CE: el único derecho fundamental vinculado

El artículo 25.2 reconoce a los penados el derecho a un trabajo remunerado y a los beneficios correspondientes de la Seguridad Social. Es el único precepto relacionado con la Seguridad Social que se configura como derecho fundamental (Sección 1.ª del Capítulo II, Título I). El resto se ubica entre los principios rectores de la política social y económica.

Artículos 39, 43, 49 y 50 CE

El artículo 39.1 ordena a los poderes públicos asegurar la protección social, económica y jurídica de la familia. El artículo 43 reconoce el derecho a la protección de la salud. El artículo 49 recoge los derechos de las personas con discapacidad, encomendando políticas de plena autonomía personal e inclusión social. El artículo 50 contiene la referencia a la pensión de jubilación: pensiones adecuadas y periódicamente actualizadas para garantizar la suficiencia económica durante la tercera edad.

Artículo 129 CE: participación en la Seguridad Social

Garantiza que la ley establecerá las formas de participación de los interesados en la Seguridad Social y en organismos públicos cuya función afecte a la calidad de vida. Esta participación se regula por ley ordinaria.

Reparto competencial Estado-Comunidades Autónomas

El artículo 149.1.17 CE atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre la legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas. El Tribunal Constitucional ha interpretado que "legislación básica" incluye no solo las normas con rango de ley, sino también los reglamentos de desarrollo.

Las Comunidades Autónomas tienen competencia en la ejecución de los servicios de Seguridad Social (art. 149.1.17 CE), en asistencia social (art. 148.1.20 CE) y en sanidad e higiene (art. 148.1.21 CE). Los problemas de deslinde surgen con la protección social complementaria y la asistencia social, materias autonómicas que pueden solaparse con prestaciones no contributivas de competencia estatal.

Los tres niveles de protección del Sistema

Del artículo 41 CE derivan tres niveles de protección, aunque en sentido estricto solo dos forman parte del Sistema público.

Nivel contributivo

Tiene base profesional. El acceso se condiciona al ejercicio de una actividad que genere la obligación de cotizar. La contribución previa es presupuesto inexcusable para obtener la prestación, pero las cotizaciones no son tributos. Se financia mayoritariamente con las cotizaciones sociales de trabajadores y empresarios. Las prestaciones son proporcionales a lo cotizado y actúan como renta de sustitución. No hay que acreditar situación de necesidad: esta se presume al concurrir los elementos objetivos de la prestación.

Integran este nivel las prestaciones del artículo 109.3.a) LGSS: incapacidad temporal, nacimiento y cuidado del menor, riesgo durante el embarazo, riesgo durante la lactancia natural, ejercicio corresponsable del cuidado del lactante, cuidado de menor afectado por cáncer, incapacidad permanente, jubilación contributiva, prestaciones por muerte y supervivencia, y todas las derivadas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales.

Nivel no contributivo

Es el nivel asistencial. Se financia con impuestos (cargo a los Presupuestos Generales del Estado). La situación de necesidad y la carencia de rentas son los elementos vertebrales. Las prestaciones son uniformes: rentas de compensación para necesidades básicas.

Integran este nivel las prestaciones del artículo 109.3.b) LGSS: asistencia sanitaria, pensiones no contributivas de invalidez y jubilación, subsidio especial por nacimiento, complementos por mínimos de pensiones, prestaciones económicas familiares e Ingreso Mínimo Vital.

Nivel complementario

No forma parte del Sistema de Seguridad Social en sentido estricto. Es de carácter voluntario y dispensado por agentes privados (planes de pensiones, seguros). En los niveles contributivo y no contributivo la inclusión es obligatoria si se cumplen los presupuestos legales; en el complementario, el individuo elige libremente.

Real Decreto Legislativo 8/2015: el Texto Refundido de la LGSS

Precedentes y aprobación

La Ley 20/2014, de 29 de octubre, delegó en el Gobierno la potestad de dictar textos refundidos conforme al artículo 82 CE. El resultado fue el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, que aprueba el Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, vigente desde el 2 de enero de 2016. Su precedente inmediato era el RDLeg 1/1994.

La refundición respondió a la dispersión normativa, las sucesivas reformas parciales del texto de 1994 y la necesidad de actualizar expresiones e instituciones obsoletas.

Estructura de la LGSS

La norma se organiza en seis títulos, 60 disposiciones adicionales, 44 transitorias y 8 finales:

• Título I – Normas Generales del Sistema (arts. 1-135): estructura, afiliación, cotización, recaudación, acción protectora, gestión, régimen económico. Tiene carácter de derecho supletorio.
• Título II – Régimen General (arts. 136-261): campo de aplicación, inscripción de empresas, y regulación de cada prestación contributiva (incapacidad temporal, nacimiento y cuidado de menor, jubilación, muerte y supervivencia, etc.).
• Título III – Protección por Desempleo: distingue nivel contributivo y nivel asistencial (no existe prestación no contributiva de desempleo).
• Título IV – Régimen Especial de Trabajadores por Cuenta Propia o Autónomos (novedad respecto al texto de 1994).
• Título V – Protección por Cese de Actividad.
• Título VI – Prestaciones No Contributivas.

Reglamentos de desarrollo vigentes

Permanecen en vigor tres reglamentos generales aprobados bajo el texto anterior: el RD 84/1996 (inscripción y afiliación), el RD 2064/1995 (cotización y liquidación) y el RD 1415/2004 (recaudación).

¿Es el artículo 41 CE un derecho fundamental susceptible de recurso de amparo?

No. El artículo 41 se ubica en el Capítulo III del Título I (principios rectores de la política social y económica), por lo que solo informa la legislación, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos. El único precepto sobre Seguridad Social con rango de derecho fundamental es el artículo 25.2 CE (beneficios de Seguridad Social para penados).

¿Existe prestación no contributiva de desempleo en la LGSS?

No. La protección por desempleo se divide en nivel contributivo y nivel asistencial, pero el nivel asistencial no tiene carácter universal: exige contribución previa (aunque insuficiente para la prestación contributiva) o haber agotado la prestación contributiva. Es un error frecuente en examen confundir "asistencial" con "no contributivo".

¿Qué Título de la LGSS regula el Régimen Especial de Trabajadores Autónomos y por qué es relevante?

El Título IV. Su relevancia reside en que no estaba contemplado en el texto refundido de 1994 (RDLeg 1/1994); se incorporó por primera vez al cuerpo de la LGSS con el RDLeg 8/2015. Los exámenes preguntan con frecuencia la correspondencia entre los títulos y su contenido.

¿Qué artículo de la CE establece la competencia del Estado en materia de Seguridad Social y qué abarca exactamente?

El artículo 149.1.17 CE. Atribuye al Estado la legislación básica y el régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas. Según el Tribunal Constitucional, "legislación básica" incluye tanto normas con rango de ley como reglamentos de desarrollo.