Administrativos Seguridad Social | Tema 18

Recursos administrativos en la Ley 39/2015 y jurisdicción contencioso-administrativa

Este tema es uno de los más preguntados en las oposiciones al Cuerpo de Tramitación de la Seguridad Social y, en general, en convocatorias de la AGE. Combina dos bloques diferenciados: el sistema de recursos administrativos (Ley 39/2015) y la jurisdicción contencioso-administrativa (Ley 29/1998). Los exámenes suelen centrarse en plazos, órganos competentes y diferencias entre los tres tipos de recurso.

Concepto y naturaleza de los recursos administrativos

Un recurso administrativo es la impugnación de un acto administrativo ante un órgano de la propia Administración. El ciudadano solicita la revocación o reforma de un acto (o de una disposición general de rango inferior a la ley) invocando un título jurídico específico.

El sistema español contempla un doble mecanismo de impugnación: primero ante la Administración autora del acto y después ante los Tribunales contencioso-administrativos. Esta duplicidad no es alternativa sino sucesiva: el recurso administrativo opera como trámite previo, unas veces preceptivo (alzada) y otras potestativo (reposición), antes de acudir a la vía judicial.

Contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabe recurso en vía administrativa. Si el recurso contra un acto se funda exclusivamente en la nulidad de una disposición general, puede interponerse directamente ante el órgano que la dictó.

Actos recurribles y causas de inadmisión

Son recurribles las resoluciones y los actos de trámite cualificados: los que deciden el fondo del asunto, impiden continuar el procedimiento, producen indefensión o causan perjuicio irreparable. La oposición a los restantes actos de trámite solo puede alegarse en la resolución final.

Las causas de inadmisión incluyen la incompetencia del órgano (si el competente pertenece a otra Administración), la falta de legitimación, que el acto no sea susceptible de recurso, el transcurso del plazo y la carencia manifiesta de fundamento.

Suspensión de la ejecución

Interponer un recurso no suspende la ejecución del acto impugnado. El órgano que resuelve puede acordar la suspensión, de oficio o a instancia del recurrente, cuando la ejecución cause perjuicios de imposible o difícil reparación o cuando la impugnación se base en causas de nulidad de pleno derecho. Si transcurre un mes sin resolución expresa sobre la solicitud de suspensión, esta se entiende concedida por silencio positivo.

Recurso de alzada

Se interpone contra actos que no ponen fin a la vía administrativa, ante el superior jerárquico del órgano que dictó el acto. Los tribunales y órganos de selección de personal se consideran dependientes del órgano al que estén adscritos.

El recurso puede presentarse ante el órgano autor del acto o ante el competente para resolverlo. Si se presenta ante el primero, este debe remitirlo en 10 días con su informe y copia del expediente.

Plazos del recurso de alzada

• Acto expreso: 1 mes desde la notificación.
• Acto presunto (silencio administrativo): sin límite temporal, en cualquier momento desde el día siguiente a la producción de efectos del silencio.
• Plazo para resolver y notificar: 3 meses. Si no se resuelve, el recurso se entiende desestimado por silencio negativo, salvo que se hubiera interpuesto contra la desestimación por silencio de una solicitud.

Contra la resolución del recurso de alzada no cabe ningún otro recurso administrativo, excepto el extraordinario de revisión.

Recurso potestativo de reposición

Se interpone contra actos que ponen fin a la vía administrativa, ante el mismo órgano que los dictó. Su carácter es potestativo: el interesado puede elegir entre interponerlo o acudir directamente a la jurisdicción contencioso-administrativa. Ahora bien, si opta por la reposición, no puede acudir al contencioso hasta que se resuelva expresamente o se produzca la desestimación presunta.

Plazos del recurso de reposición

• Acto expreso: 1 mes.
• Acto presunto: sin límite temporal.
• Plazo para resolver y notificar: 1 mes. Silencio negativo.

Contra la resolución de la reposición no puede interponerse de nuevo este mismo recurso.

Recurso extraordinario de revisión

Procede contra actos firmes en vía administrativa, ante el mismo órgano que los dictó. Solo cabe cuando concurre alguna de estas circunstancias tasadas:

• Error de hecho que resulte de los propios documentos del expediente.
• Aparición de documentos de valor esencial (incluso posteriores) que evidencien el error.
• Documentos o testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme.
• Resolución dictada como consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible declarada por sentencia firme.

Plazos del recurso extraordinario de revisión

• Por error de hecho: 4 años desde la notificación.
• En los demás supuestos: 3 meses desde el conocimiento de los documentos o desde la firmeza de la sentencia.
• Plazo para resolver: 3 meses. Silencio negativo, quedando expedita la vía contencioso-administrativa.

El órgano competente puede inadmitir motivadamente el recurso sin dictamen del Consejo de Estado cuando no se funde en causa legal o se hayan desestimado recursos sustancialmente iguales.

Fin de la vía administrativa

Ponen fin a la vía administrativa, entre otros: las resoluciones de los recursos de alzada, los actos de órganos sin superior jerárquico, los acuerdos finalizadores del procedimiento, las resoluciones de responsabilidad patrimonial y, en el ámbito estatal, los actos de los miembros del Gobierno, de Ministros y Secretarios de Estado, y de los máximos órganos de los organismos públicos estatales.

La jurisdicción contencioso-administrativa: Ley 29/1998

La jurisdicción contencioso-administrativa permite al Poder Judicial controlar la actuación de la Administración, conforme al artículo 106 de la Constitución. Conoce de pretensiones relativas a la actuación administrativa sujeta a Derecho Administrativo, disposiciones generales inferiores a ley y Decretos legislativos que excedan la delegación.

Órganos del orden contencioso-administrativo

El orden se estructura en cinco niveles:

• Juzgados de lo Contencioso-administrativo: actos de entidades locales, actos autonómicos en materia de personal (con límites), sanciones de hasta 60.000 € y responsabilidad patrimonial hasta 30.050 €.
• Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo: actos de Ministros y Secretarios de Estado en personal (con excepciones), sanciones estatales de hasta 60.000 €, actos de organismos públicos estatales con competencia nacional.
• Salas de lo Contencioso-administrativo de los TSJ: actos autonómicos y locales no atribuidos a los Juzgados, disposiciones generales autonómicas y locales, apelaciones contra sentencias de los Juzgados.
• Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional: disposiciones y actos de Ministros y Secretarios de Estado en general, actos del Tribunal Económico-Administrativo Central.
• Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo: actos del Consejo de Ministros, del CGPJ, recursos de casación y de revisión contra sentencias firmes.

Actos impugnables ante la jurisdicción contencioso-administrativa

El recurso contencioso-administrativo procede contra actos expresos y presuntos que pongan fin a la vía administrativa, contra la inactividad de la Administración y contra actuaciones materiales que constituyan vía de hecho. No es admisible contra actos reproductorios de otros firmes ni contra actos consentidos por no haber sido recurridos en plazo.

Partes en el proceso contencioso-administrativo

Están legitimados las personas físicas o jurídicas con derecho o interés legítimo, las corporaciones y asociaciones, las propias Administraciones entre sí, el Ministerio Fiscal y cualquier ciudadano en ejercicio de la acción popular cuando la ley lo prevea. La Administración autora del acto puede impugnarlo previa declaración de lesividad.

Ante órganos unipersonales, la representación por Procurador es facultativa. Ante órganos colegiados, es obligatoria. Los funcionarios públicos pueden comparecer por sí mismos en cuestiones de personal que no impliquen separación del servicio.

¿Cuál es el plazo para interponer el recurso extraordinario de revisión por error de hecho y en qué se diferencia del plazo en los demás supuestos?

Por error de hecho el plazo es de 4 años desde la notificación de la resolución impugnada. En los restantes supuestos (documentos nuevos esenciales, documentos o testimonios falsos, conducta punible), el plazo es de solo 3 meses desde el conocimiento de los documentos o desde que la sentencia judicial quedó firme. Esta asimetría se pregunta con frecuencia para confundir ambos plazos.

¿Qué ocurre si la Administración no resuelve expresamente la solicitud de suspensión de un acto impugnado en recurso administrativo?

Si transcurre un mes desde la entrada de la solicitud de suspensión en el registro electrónico sin que el órgano dicte y notifique resolución expresa, la ejecución del acto se entiende suspendida. Es uno de los escasos supuestos de silencio positivo en materia de recursos, y los exámenes lo preguntan precisamente por su carácter excepcional.

¿Puede la Administración impugnar sus propios actos ante la jurisdicción contencioso-administrativa?

Sí, pero con un requisito previo: debe realizar la declaración de lesividad para el interés público en los términos de la Ley 39/2015 (plazo de 4 años desde que se dictó el acto). Sin esa declaración previa, la Administración carece de legitimación, salvo en el caso de impugnación de decisiones de los órganos de recursos contractuales, donde no se exige declaración de lesividad.

¿Ante qué órgano se interpone el recurso de reposición y qué sucede si se interpone y luego se quiere acudir al contencioso-administrativo sin esperar la resolución?

El recurso de reposición se interpone ante el mismo órgano que dictó el acto que pone fin a la vía administrativa. Si el interesado lo interpone, no puede acudir al contencioso-administrativo hasta que se haya resuelto expresamente o se haya producido la desestimación presunta. La Ley 39/2015 bloquea expresamente la vía judicial mientras el recurso de reposición esté pendiente.