Administrativos del Estado | Tema 33

Los Presupuestos Generales del Estado: concepto, estructura, créditos presupuestarios y gastos plurianuales

Este tema forma parte del bloque de Gestión Financiera y aparece de forma recurrente en los exámenes del Cuerpo Administrativo C1 de la AGE. Las preguntas suelen centrarse en los niveles de vinculación de los créditos, los capítulos de la clasificación económica y los límites de los gastos plurianuales. Dominar las diferencias entre la estructura de ingresos y la de gastos resulta determinante para acertar preguntas tipo test que juegan con esos matices.

Concepto legal de los Presupuestos Generales del Estado

El artículo 32 de la Ley General Presupuestaria (LGP) define los Presupuestos Generales del Estado como la expresión cifrada, conjunta y sistemática de los derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio por cada uno de los órganos y entidades del sector público estatal.

El reflejo de ingresos y gastos en el Presupuesto es asimétrico:

• Los gastos fijan el importe máximo de las obligaciones reconocibles (carácter limitativo).
• Los ingresos constituyen una mera previsión (carácter estimativo).

Desde el punto de vista doctrinal, el Presupuesto es el acto legislativo que autoriza el montante máximo de gastos que el Gobierno puede realizar en un período determinado, junto con la estimación de los ingresos necesarios para cubrirlos.

Estructura presupuestaria: criterios de clasificación

La estructura presupuestaria es la forma de clasificar y ordenar las cifras del Presupuesto. Según el artículo 39 LGP, la determina el Ministerio de Hacienda atendiendo a la organización del sector público estatal, la naturaleza económica de ingresos y gastos, y las finalidades y objetivos perseguidos. Se concreta anualmente mediante Orden ministerial.

Existen tres grandes tipos de clasificación:

• Clasificación orgánica: quién ingresa o quién gasta.
• Clasificación económica: qué se ingresa o en qué se gasta.
• Clasificación funcional / por programas: para qué se gasta.

Estructura del presupuesto de ingresos

Los estados de ingresos se estructuran con dos clasificaciones: orgánica y económica (art. 41 LGP). No existe clasificación por programas en ingresos.

Clasificación orgánica de ingresos

Distingue los ingresos del Estado (Sección 98), los de la Seguridad Social (Sección 60) y los de cada organismo autónomo o entidad. Los organismos públicos se identifican con tres dígitos que comienzan por 1 (organismos autónomos), 3 (otras entidades) o 4 (agencias estatales).

Clasificación económica de ingresos

Ordena los ingresos por naturaleza en capítulos, artículos, conceptos y subconceptos, agrupados en tres bloques: ingresos corrientes (capítulos 1 a 5), ingresos de capital (capítulos 6 y 7) y operaciones financieras (capítulos 8 y 9).

Estructura del presupuesto de gastos

Los estados de gastos utilizan tres clasificaciones simultáneas: orgánica, por programas y económica (art. 40 LGP).

Clasificación orgánica de gastos

Agrupa los créditos por secciones y servicios. Las secciones incluyen tanto Ministerios como órganos constitucionales (Casa de S.M. el Rey, Cortes Generales, Tribunal Constitucional) y conceptos transversales (Deuda Pública, Fondo de Contingencia, Relaciones Financieras con la UE).

Clasificación por programas de gastos

Estructura los créditos en cuatro niveles: áreas de gasto (1 dígito), políticas de gasto (2 dígitos), grupos de programas (3 dígitos) y programas de gasto (3 dígitos + 1 letra). Los programas se dividen en finalistas (letras A-L, con objetivos cuantificables) e instrumentales y de gestión (letras M-Z). Las cinco áreas de gasto son: Servicios públicos básicos (1), Actuaciones de protección y promoción social (2), Producción de bienes públicos de carácter preferente (3), Actuaciones de carácter económico (4) y Actuaciones de carácter general (9).

Clasificación económica de gastos

Ordena los gastos por naturaleza en capítulos, artículos, conceptos y subconceptos, agrupados en: operaciones corrientes (capítulos 1 a 4), Fondo de Contingencia (capítulo 5), operaciones de capital (capítulos 6 y 7) y operaciones financieras (capítulos 8 y 9). El capítulo 5 es exclusivo del estado de gastos y no tiene equivalente en ingresos.

Créditos presupuestarios y aplicación presupuestaria

Un crédito presupuestario es cada asignación individualizada de gasto puesta a disposición de los centros gestores (art. 35.1 LGP). La combinación de las tres clasificaciones genera la aplicación presupuestaria, un código alfanumérico que identifica quién gasta, para qué gasta y en qué gasta.

Vinculación de los créditos en el Presupuesto del Estado

El principio de especialidad exige que cada crédito se destine exclusivamente a la finalidad para la que fue autorizado (art. 42 LGP). El nivel de vinculación determina hasta qué nivel de desagregación económica son obligatorios los importes.

En el Presupuesto del Estado (art. 43 LGP) la regla general vincula a nivel de concepto, con dos excepciones más flexibles: gastos de personal (cap. 1) y gastos corrientes en bienes y servicios (cap. 2) vinculan a nivel de artículo, e inversiones reales (cap. 6) vinculan a nivel de capítulo. Determinados créditos (atenciones protocolarias, ampliables, con perceptor identificado, créditos extraordinarios) vinculan según su concreta clasificación económica.

Vinculación en organismos autónomos y Seguridad Social

En el Presupuesto de organismos autónomos y Seguridad Social (art. 44 LGP), la regla general también vincula a nivel de concepto, pero los capítulos 1, 2 y 6 vinculan a nivel de capítulo (más flexible que en el Presupuesto del Estado). En la clasificación por programas, la Seguridad Social vincula a nivel de grupo de programas como regla general, salvo la acción protectora no contributiva y universal, que vincula a nivel de programa.

Gastos plurianuales: régimen del artículo 47 LGP

Los gastos plurianuales son aquellos cuyos efectos se extienden a ejercicios posteriores al de su autorización. El artículo 47 LGP establece dos requisitos: que la ejecución se inicie en el propio ejercicio y que se respeten los límites legales.

Límites de anualidades y porcentajes

El número máximo de ejercicios posteriores es cuatro. Los porcentajes máximos sobre el crédito inicial son: 70 % en el ejercicio inmediato siguiente, 60 % en el segundo y 50 % en el tercero y cuarto. En contratos de obra plurianuales se retiene un 10 % adicional del importe de adjudicación. Estas limitaciones no se aplican a la carga financiera de la Deuda ni a arrendamientos de inmuebles.

El Gobierno puede, en casos especialmente justificados, modificar los porcentajes, ampliar el número de anualidades o autorizar compromisos sin crédito inicial, a propuesta del Ministro de Hacienda y previo informe de la Dirección General de Presupuestos.

Tramitación anticipada y prohibiciones

El artículo 47.6 LGP permite la tramitación anticipada de contratos, encargos a medios propios y convenios, pudiendo ultimarse su formalización aunque la ejecución se inicie en ejercicios posteriores. Queda prohibido adquirir compromisos plurianuales para subvenciones nominativas previstas en los PGE (art. 47.5 LGP).

¿A qué nivel vinculan los créditos de inversiones reales (capítulo 6) en el Presupuesto del Estado y en el de los organismos autónomos?

En el Presupuesto del Estado vinculan a nivel de capítulo (art. 43.1 LGP). En el de organismos autónomos y Seguridad Social también vinculan a nivel de capítulo (art. 44.1 LGP). La diferencia con el Presupuesto del Estado está en los capítulos 1 y 2, que en organismos autónomos vinculan a nivel de capítulo, mientras que en el Estado vinculan a nivel de artículo.

¿Cuáles son los porcentajes máximos de gasto plurianual sobre el crédito inicial y cuántas anualidades futuras se permiten como máximo?

El artículo 47.2 LGP fija un máximo de cuatro ejercicios posteriores, con estos porcentajes sobre el crédito inicial: 70 % el primer ejercicio siguiente, 60 % el segundo y 50 % el tercero y cuarto. El Gobierno puede modificar estos límites en casos especialmente justificados (art. 47.3 LGP).

¿Qué diferencia existe entre el reflejo de ingresos y gastos en el Presupuesto según el artículo 32 LGP?

Los gastos fijan el importe máximo de obligaciones reconocibles: son un techo que no puede superarse. Los ingresos, en cambio, son una mera previsión estimativa. Esta asimetría es frecuente en preguntas de examen porque muchos opositores confunden el carácter limitativo de los gastos con los ingresos, que no limitan la recaudación real.

¿Qué letra identifica a los programas finalistas y cuál a los instrumentales en la clasificación por programas de gastos?

Los programas finalistas se identifican con letras de la A a la L. Los programas instrumentales y de gestión llevan letras de la M a la Z. La diferencia sustantiva es que los finalistas admiten objetivos cuantificables e indicadores mensurables, mientras que los instrumentales se refieren a actividades de apoyo, ordenación o planificación cuya cuantificación material no es posible.