Administrativos del Estado | Tema 20

Formas de actividad administrativa: limitación, fomento, servicio público y actividad arbitral

Este tema es recurrente en las oposiciones al Cuerpo General Administrativo del Estado. Combina conceptos doctrinales sobre la clasificación de la actividad administrativa con preguntas técnicas sobre los principios de la potestad sancionadora (arts. 25-31 LRJSP) y las formas de gestión de servicios públicos. Suele concentrar entre 2 y 4 preguntas por convocatoria, especialmente sobre plazos de prescripción, el principio non bis in idem y la diferencia entre autorización y concesión.

Clasificación de la actividad administrativa

La Administración Pública actúa mediante diversas formas, cada una con un régimen jurídico diferenciado. La doctrina clásica distingue tres categorías según su incidencia sobre la libertad y derechos de los particulares:

• Actividad de limitación o policía: restringe la libertad, los derechos o la actividad de los particulares sin sustituir su actuación.
• Actividad de fomento: estimula a los particulares para que orienten su conducta hacia fines de interés general.
• Actividad de servicio público o prestación: la Administración suministra directamente prestaciones a los ciudadanos.

A esta clasificación tripartita se añaden la actividad sancionadora (de signo represivo, tras la comisión de una conducta antijurídica) y la actividad arbitral (mediación entre particulares con posición de neutralidad).

Actividad de limitación o policía

Mediante esta actividad, la Administración condiciona el ejercicio de derechos subjetivos o intereses legítimos por razones de interés público. La intensidad de la intervención admite tres grados:

1. Grado menor: deber de comunicar o notificar el inicio de actividades, inscripción registral o sometimiento a inspecciones.
2. Grado intermedio: sometimiento a autorización administrativa previa, comprobando el cumplimiento de requisitos normativos.
3. Grado máximo: prohibición formal de actuaciones o imposición de conductas determinadas.

Técnicas de limitación

La reglamentación permite a la Administración desarrollar mandatos legales que limiten la actividad privada. La autorización es un acto reglado que verifica si la actividad del administrado se ajusta a las exigencias normativas. Las órdenes pueden ser positivas (mandatos de hacer) o negativas (prohibiciones). La potestad sancionadora constituye la técnica coactiva que reacciona ante conductas ilegales.

Autorización y concesión: diferencia clave

La autorización levanta una prohibición previa sobre un derecho preexistente del particular, sin discrecionalidad ni limitación en el número de beneficiarios. La concesión, en cambio, crea un derecho nuevo a favor del particular; admite discrecionalidad en el otorgamiento y puede limitar el número de beneficiarios.

Principios de la potestad sancionadora (arts. 25-31 LRJSP)

La potestad sancionadora es una manifestación del ius puniendi estatal ejercida por el poder ejecutivo. La Ley 40/2015 (LRJSP) regula sus principios en los artículos 25 a 31, mientras que la Ley 39/2015 (LPACAP) integra el procedimiento sancionador como especialidad del procedimiento administrativo común.

Principio de legalidad (art. 25 LRJSP)

La potestad sancionadora solo puede ejercerse cuando una norma con rango de Ley la reconozca expresamente. Tiene doble vertiente: la reserva de ley (vertiente formal) y la tipicidad (vertiente material). El ejercicio corresponde a los órganos que la tengan atribuida por disposición legal o reglamentaria. Las disposiciones de la LRJSP no se aplican a la potestad sancionadora en relaciones reguladas por la legislación de contratos del sector público.

Principio de tipicidad (art. 27 LRJSP)

Solo constituyen infracciones las vulneraciones previstas como tales por una Ley, clasificadas en leves, graves y muy graves. Las normas definidoras de infracciones y sanciones no son susceptibles de aplicación analógica. Los reglamentos pueden introducir especificaciones o graduaciones, pero nunca crear nuevas infracciones ni alterar los límites legales.

Principio de irretroactividad (art. 26 LRJSP)

Se aplican las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de los hechos. La excepción: las disposiciones sancionadoras producirán efecto retroactivo cuando favorezcan al presunto infractor, tanto en tipificación como en sanción y plazos de prescripción, incluso respecto de sanciones pendientes de cumplimiento.

Principio de culpabilidad (art. 28 LRJSP)

Solo pueden ser sancionadas las personas físicas y jurídicas responsables a título de dolo o culpa. Cuando la Ley les reconozca capacidad de obrar, también los grupos de afectados, uniones sin personalidad jurídica y patrimonios autónomos. Cuando varias personas respondan conjuntamente, la responsabilidad es solidaria, aunque la sanción pecuniaria se individualizará según el grado de participación.

Principio de proporcionalidad (art. 29 LRJSP)

Las sanciones administrativas nunca pueden implicar privación de libertad, ni directa ni subsidiariamente. La comisión de infracciones no debe resultar más beneficiosa que el cumplimiento de la norma. Los criterios de graduación incluyen: grado de culpabilidad, continuidad en la conducta, naturaleza de los perjuicios y reincidencia (comisión en el término de 1 año de más de una infracción de la misma naturaleza declarada por resolución firme). Si de una infracción deriva necesariamente otra, se impone solo la sanción de la más grave.

Prescripción (art. 30 LRJSP)

Cuando las leyes sectoriales no fijen plazos, se aplican los supletorios: infracciones muy graves prescriben a los 3 años, graves a 2 años y leves a 6 meses. Las sanciones por faltas muy graves prescriben a 3 años, por graves a 2 años y por leves a 1 año. La prescripción de infracciones se interrumpe con la iniciación del procedimiento sancionador con conocimiento del interesado, pero se reinicia si el expediente se paraliza más de 1 mes por causa no imputable al presunto responsable.

Non bis in idem (art. 31 LRJSP)

No cabe sancionar hechos ya sancionados penal o administrativamente cuando concurra identidad de sujeto, hecho y fundamento. La excepción opera en las relaciones de sujeción especial (empleados públicos), donde se protegen bienes jurídicos distintos. Cuando unos hechos puedan dar lugar a penas judiciales y sanciones administrativas, el orden penal tiene preferencia.

Actividad de fomento

La Administración estimula la actividad privada sin coacción ni creación de servicios públicos. La CE alude a esta forma en varios preceptos (arts. 43.3, 51.2, 148.13 y 149.1.15). Los medios de fomento se clasifican en honoríficos (condecoraciones, diplomas), económicos (subvenciones, exenciones fiscales, primas) y jurídicos (otorgamiento de privilegios como el de expropiación).

Actividad arbitral

La Administración resuelve controversias entre particulares manteniendo una posición de neutralidad similar a la judicial. Se manifiesta en el arbitraje de consumo, en la protección de propiedades especiales (propiedad intelectual) y en los conflictos laborales mediante mediación y arbitraje. Los colegios profesionales y las Cámaras Oficiales también ejercen funciones arbitrales.

Formas de gestión de los servicios públicos

El artículo 85 de la Ley 7/1985 (LRBRL) sistematiza las formas de gestión. Los servicios que impliquen ejercicio de autoridad solo admiten gestión directa.

Gestión directa

Titularidad y gestión permanecen en manos públicas. Modalidades: gestión por la propia Administración (indiferenciada), por organismos públicos con personalidad jurídica propia, o mediante sociedades mercantiles de capital íntegramente o mayoritariamente público.

Gestión indirecta: contrato de concesión de servicios

La Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público regula el contrato de concesión de servicios (art. 15): un poder adjudicador encomienda a título oneroso la gestión de un servicio de su titularidad, transfiriendo al concesionario el riesgo operacional. El concesionario no tiene garantizado recuperar las inversiones ni cubrir los costes en condiciones normales de funcionamiento. Las tarifas tienen naturaleza de prestación patrimonial de carácter público no tributario. Finalizado el plazo, opera la reversión: el servicio y las instalaciones vuelven a la Administración, y los bienes afectos no pueden ser embargados.

¿Cuáles son los plazos supletorios de prescripción de infracciones y sanciones cuando la ley sectorial no los fija?

Las infracciones muy graves prescriben a 3 años, las graves a 2 años y las leves a 6 meses. Las sanciones por faltas muy graves prescriben a 3 años, las impuestas por faltas graves a 2 años y las impuestas por faltas leves a 1 año (art. 30 LRJSP). El error frecuente es confundir los plazos de prescripción de infracciones leves (6 meses) con los de sanciones leves (1 año).

¿Qué diferencia la autorización administrativa de la concesión?

La autorización levanta una prohibición sobre un derecho preexistente del particular; es un acto reglado sin discrecionalidad ni límite de beneficiarios. La concesión crea un derecho nuevo que nace del propio acto concesional, admite discrecionalidad en el otorgamiento y puede limitar el número de beneficiarios. Esta distinción se pregunta con frecuencia en examen asociándola al concepto de "riesgo operacional" del contrato de concesión de servicios.

¿Qué requisito exige el art. 29 LRJSP para apreciar reincidencia como criterio de graduación de sanciones?

La reincidencia requiere la comisión, en el término de 1 año, de más de una infracción de la misma naturaleza, siempre que así haya sido declarado por resolución firme en vía administrativa. No basta con que se hayan incoado varios procedimientos: es imprescindible que exista resolución firme previa que declare la primera infracción.

¿Pueden las sanciones administrativas implicar privación de libertad de forma subsidiaria?

No. El art. 29.1 LRJSP establece que las sanciones administrativas, sean o no de naturaleza pecuniaria, en ningún caso podrán implicar, directa o subsidiariamente, privación de libertad. Esta prohibición absoluta es una de las fronteras más nítidas entre el derecho administrativo sancionador y el derecho penal.