Administrativos del Estado | Tema 16

Las fuentes del derecho administrativo: jerarquía normativa, ley y reglamento

Las fuentes del derecho administrativo constituyen uno de los temas troncales en las oposiciones de Administrativos del Estado. Aparece con frecuencia tanto en los bloques de derecho administrativo como en los de derecho constitucional, y concentra preguntas sobre la clasificación de fuentes, las diferencias entre tipos de leyes y los límites de la potestad reglamentaria. Dominar este tema es requisito para entender el resto del temario jurídico.

El sistema de fuentes y el principio de jerarquía normativa

Las fuentes del derecho son las reglas, escritas o no, que integran el marco normativo e imponen conductas a los ciudadanos de un Estado. El artículo 1 del Código Civil enumera tres fuentes: la ley, la costumbre y los principios generales del derecho. Sin embargo, esta clasificación clásica no refleja la complejidad actual del ordenamiento.

El artículo 9.3 de la Constitución Española de 1978 (CE) garantiza el principio de jerarquía normativa: la norma superior prevalece sobre la inferior, y la norma inferior que contradiga a la superior es nula. Junto a este principio opera el principio de competencia, que atribuye la potestad de regular determinadas materias a órganos concretos.

El sistema real de fuentes se estructura así:

• Fuentes directas primarias: Constitución, ordenamiento de la UE, Estatutos de Autonomía, leyes orgánicas, leyes ordinarias, decretos-leyes, decretos legislativos, reales decretos, órdenes ministeriales y disposiciones de autoridades inferiores.
• Fuentes directas secundarias: costumbre y principios generales del derecho.
• Fuentes indirectas: tratados internacionales y jurisprudencia.

La ley orgánica

Las leyes orgánicas regulan materias de especial trascendencia según el artículo 81 CE: desarrollo de derechos fundamentales y libertades públicas, aprobación de Estatutos de Autonomía, régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución. Su aprobación, modificación o derogación exige mayoría absoluta del Congreso en una votación final sobre el conjunto del proyecto.

Los Estatutos de Autonomía son leyes orgánicas sui generis: constituyen la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma (art. 147 CE) y forman parte simultáneamente del ordenamiento estatal y del autonómico.

La ley ordinaria

Las leyes ordinarias se aprueban por el procedimiento habitual y requieren mayoría simple. Regulan todas las materias no reservadas a ley orgánica sobre las que la Constitución exija norma con rango de ley, así como cualquier otra materia que las Cortes consideren oportuna, ya que no existe reserva reglamentaria en nuestro sistema.

Leyes-marco y leyes de transferencia

Las leyes-marco (art. 150.1 CE) permiten a las Cortes Generales atribuir a las Comunidades Autónomas la facultad de dictar normas legislativas en materias de competencia estatal, dentro de los principios, bases y directrices fijados por la ley estatal. La delegación no está sometida a plazo y dura mientras las Cortes no la revoquen.

Las leyes de transferencia o delegación (art. 150.2 CE) son una categoría especial de ley orgánica que transfiere bloques enteros de materias de titularidad estatal a las Comunidades Autónomas. A diferencia de la ley-marco, el Estado no se reserva la fijación de principios o directrices, por lo que la habilitación es más amplia.

El decreto-ley

El decreto-ley (art. 86 CE) es una disposición legislativa provisional que el Gobierno puede dictar en caso de extraordinaria y urgente necesidad. Sus límites materiales son claros: no puede afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos y libertades del Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al derecho electoral general.

Tras su promulgación, el decreto-ley debe someterse a debate y votación de totalidad en el Congreso de los Diputados en el plazo de 30 días. El Congreso se pronunciará sobre su convalidación o derogación. Durante ese mismo plazo, las Cortes pueden tramitarlo como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia.

El decreto legislativo

Los decretos legislativos (arts. 82 a 85 CE) son normas con rango de ley dictadas por el Gobierno en virtud de una delegación expresa de las Cortes Generales. Esta delegación puede adoptar dos formas:

• Ley de bases, cuando el objeto es elaborar un texto articulado. Las leyes de bases no pueden autorizar la modificación de la propia ley de bases ni facultar para dictar normas retroactivas.
• Ley ordinaria, cuando se trata de refundir varios textos legales en uno solo.

La delegación debe ser expresa, para materia concreta y con plazo determinado. Se agota con la publicación de la norma y no cabe subdelegación.

El reglamento: concepto y subordinación a la ley

El reglamento es toda disposición jurídica de carácter general dictada por la Administración, en virtud de su competencia propia y con valor subordinado a la ley. El artículo 97 CE atribuye al Gobierno la potestad reglamentaria.

La subordinación implica que el reglamento nunca puede derogar una ley, mientras que cualquier norma con rango de ley sí puede derogar un reglamento. El principio de reserva de ley tiene dos manifestaciones: la reserva material (materias que la CE exige regular por ley) y la reserva formal (cualquier materia ya regulada por ley no puede pasar a regularse por reglamento).

Clases de reglamentos por su relación con la ley

• Independientes (extra legem): regulan materias no sujetas a reserva material ni formal de ley. Solo son admisibles en el ámbito interno u organizativo.
• Ejecutivos (secundum legem): desarrollan y complementan una ley. Requieren el dictamen preceptivo del Consejo de Estado.
• De necesidad (contra legem): se dictan para afrontar situaciones extraordinarias. Pierden vigencia automáticamente al cesar las circunstancias excepcionales.

Clases por razón de la materia y del origen

Por la materia se distinguen los reglamentos administrativos (organización interna) y los jurídicos (derechos y deberes de los ciudadanos). Por su origen pueden ser estatales (Real Decreto, Orden Ministerial, Resoluciones), autonómicos (Decretos del Consejo de Gobierno, Órdenes de Consejeros), locales (Reglamento orgánico, Ordenanzas, Bandos), institucionales o corporativos.

La jerarquía de los reglamentos estatales, según el artículo 24 de la Ley 50/1997, del Gobierno, sitúa en primer lugar las disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente o del Consejo de Ministros, y en segundo lugar las aprobadas por Orden Ministerial.

Control de los reglamentos ilegales

La invalidez de un reglamento que vulnere sus límites es siempre de nulidad de pleno derecho (art. 47.2 de la Ley 39/2015). Los reglamentos pueden impugnarse por vía directa (recurso contencioso-administrativo contra la disposición) o por vía indirecta (impugnando un acto de aplicación por considerar ilegal el reglamento en que se basa). También cabe su impugnación ante el Tribunal Constitucional conforme al artículo 161 CE.

Otras fuentes del derecho administrativo

Junto a las fuentes principales existen la costumbre (conducta reiterada conforme a la moral y al orden público, aplicable en defecto de ley), los principios generales del derecho (subsidiarios a la ley y la costumbre, con carácter informador del ordenamiento) y la jurisprudencia (doctrina reiterada del Tribunal Supremo al interpretar y aplicar las fuentes).

¿Qué diferencia esencial existe entre un decreto-ley y un decreto legislativo en cuanto a su origen?

El decreto-ley lo dicta el Gobierno por iniciativa propia ante una situación de extraordinaria y urgente necesidad (art. 86 CE), sin delegación previa de las Cortes. El decreto legislativo, en cambio, requiere una delegación legislativa expresa de las Cortes mediante ley de bases o ley ordinaria de refundición (art. 82 CE). El primero es provisional y debe convalidarse en 30 días; el segundo agota la delegación con su publicación.

¿Por qué los reglamentos ejecutivos requieren dictamen del Consejo de Estado y los independientes no?

El dictamen preceptivo del Consejo de Estado para los reglamentos ejecutivos tiene como finalidad controlar la fidelidad del reglamento respecto de la ley que desarrolla (art. 22.3 de la LO 3/1980). Los reglamentos independientes no desarrollan ninguna ley concreta, por lo que ese control de adecuación carece de objeto. Su admisibilidad, además, está limitada al ámbito organizativo interno.

¿Cuántas firmas exige la iniciativa legislativa popular y qué materias tiene vedadas?

Se exigen no menos de 500.000 firmas acreditadas (art. 87.3 CE). No procede en materias propias de ley orgánica, tributarias, de carácter internacional ni en lo relativo a la prerrogativa de gracia. Es un error frecuente en examen confundir estas exclusiones con las del decreto-ley, que son distintas (instituciones básicas del Estado, derechos del Título I, régimen autonómico y derecho electoral general).

¿Qué plazo tiene el Senado para vetar o enmendar un proyecto de ley y cómo se reduce en caso de urgencia?

El Senado dispone de dos meses desde la recepción del texto para oponer su veto (por mayoría absoluta) o introducir enmiendas (art. 90 CE). En proyectos declarados urgentes por el Gobierno o el Congreso, ese plazo se reduce a 20 días naturales. El veto del Senado puede ser superado por el Congreso con mayoría absoluta de forma inmediata o con mayoría simple transcurridos dos meses.