Gestión Seguridad Social | Tema 28

Régimen económico-financiero de la Seguridad Social: financiación, patrimonio y Fondo de Reserva

Este tema es uno de los pilares del programa de Gestión de la Seguridad Social, tanto en el Cuerpo Superior como en el de Técnicos. Aparece con frecuencia en exámenes tipo test y en el segundo ejercicio, con preguntas que exigen dominar artículos concretos del TRLGSS (arts. 103 a 127 bis), la distinción entre prestaciones contributivas y no contributivas a efectos de financiación, y los detalles del Fondo de Reserva. Su regulación nuclear se encuentra en el Real Decreto Legislativo 8/2015 (TRLGSS), complementado por el RD 1221/1992 sobre patrimonio y la antigua Ley 28/2003 del Fondo de Reserva, hoy integrada en la propia LGSS.

Modelos de financiación: del sistema bismarckiano al modelo híbrido español

El art. 41 CE encomienda a los poderes públicos mantener un régimen público de Seguridad Social que garantice prestaciones suficientes. España adoptó un modelo híbrido que combina dos tradiciones:

• El modelo bismarckiano, basado en cotizaciones de empresarios y trabajadores para proteger a la población activa.
• El modelo beveridgiano, financiado con impuestos generales para cubrir a toda la ciudadanía con prestaciones mínimas universales.

El resultado práctico es que las prestaciones contributivas se financian fundamentalmente con cotizaciones, mientras que las prestaciones no contributivas y universales se sufragan mediante aportaciones del Estado.

Fuentes de financiación de la Seguridad Social (art. 109 LGSS)

El art. 109.1 LGSS enumera los recursos del sistema:

• Aportaciones progresivas del Estado, consignadas con carácter permanente en los Presupuestos Generales del Estado, más las acordadas para atenciones especiales o coyunturales.
• Cuotas de las personas obligadas (empresarios y trabajadores).
• Cantidades recaudadas por recargos, sanciones u otras análogas.
• Frutos, rentas e intereses de los recursos patrimoniales.
• Cualesquiera otros ingresos, con la salvedad de la DA 10.ª LGSS (que excluye los recursos de asistencia sanitaria prestada por el INGESA a usuarios sin derecho a cobertura).

Financiación según la modalidad protectora

El art. 109.2 LGSS establece dos reglas:

La acción protectora no contributiva y universal se financia con aportaciones del Estado al Presupuesto de la Seguridad Social, salvo la asistencia sanitaria y servicios sociales transferidos a las CCAA, que siguen el sistema de financiación autonómica.

Las prestaciones contributivas y los gastos de gestión de afiliación, recaudación y gestión económico-financiera se financian básicamente con cuotas, recargos, rentas patrimoniales y otros ingresos, más las aportaciones estatales que se acuerden para atenciones específicas.

Naturaleza contributiva y no contributiva (art. 109.3)

Son contributivas todas las prestaciones económicas de la SS y la totalidad de las derivadas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales.

Son no contributivas: la asistencia sanitaria (salvo AT/EP), los servicios sociales, las pensiones no contributivas de invalidez y jubilación, el subsidio por maternidad (arts. 181-182), los complementos por mínimos, las prestaciones familiares del Capítulo I del Título VI y el Ingreso Mínimo Vital.

Sistema financiero: reparto atenuado (art. 110 LGSS)

El sistema financiero general es el de reparto: las cotizaciones actuales financian las prestaciones actuales. Existe una excepción relevante: las pensiones por incapacidad permanente y muerte derivadas de accidente de trabajo o enfermedad profesional, cuando la responsabilidad recaiga sobre mutuas colaboradoras o empresas declaradas responsables, se rigen por el sistema de capitalización. Estas entidades deben constituir en la TGSS los capitales coste correspondientes (art. 110.3).

Además, la TGSS constituye un fondo de estabilización único para todo el sistema, destinado a cubrir desviaciones entre ingresos y gastos. Esta combinación convierte al sistema en lo que la doctrina denomina reparto atenuado.

Aportaciones finalistas del Estado

Las aportaciones del Estado tienen carácter finalista: no se destinan a financiar la totalidad de las obligaciones, sino partidas concretas. Históricamente han cubierto la asistencia sanitaria, los complementos por mínimos de pensiones y el presupuesto del IMSERSO.

La DA 32.ª LGSS amplía este catálogo, previendo que la LPGE contemple anualmente transferencias para financiar beneficios en cotización de determinados regímenes y colectivos, el coste de la jubilación anticipada por coeficientes reductores sin cotización adicional, la integración de lagunas de cotización en la base reguladora y las reducciones legales en cotización.

La DA 36.ª LGSS añade que el complemento de pensiones contributivas para reducir la brecha de género (art. 60) se financiará también mediante transferencia estatal.

Financiación de la contingencia de accidentes de trabajo

Todas las prestaciones derivadas de AT y EP son contributivas (art. 109.3). Su financiación sigue las reglas generales de las prestaciones contributivas (cuotas, recargos, rentas patrimoniales), con la particularidad del sistema de capitalización ya mencionado.

El recargo de prestaciones del art. 164 LGSS merece atención especial: las prestaciones económicas por AT/EP se incrementan entre un 30% y un 50% cuando la lesión se produce por incumplimiento de medidas de seguridad. La responsabilidad del pago recae directamente sobre el empresario infractor, sin posibilidad de asegurar, compensar ni transmitir dicho recargo. Cualquier pacto en contrario es nulo de pleno derecho.

Patrimonio de la Seguridad Social (arts. 103-108 LGSS)

El art. 103 configura un patrimonio único afecto a los fines del sistema, distinto del patrimonio del Estado. Su regulación se rige por la LGSS y, supletoriamente, por la Ley 33/2003 del Patrimonio de las Administraciones Públicas.

La titularidad corresponde a la Tesorería General de la Seguridad Social (art. 104). Los bienes inmuebles pueden adscribirse a órganos de la AGE, organismos públicos u otras administraciones, sin que la adscripción altere la titularidad. Si se produce no uso o cambio de destino, los bienes revierten a la TGSS.

Régimen de bienes inmuebles

• Adquisición: mediante concurso público, salvo autorización de adquisición directa por el Ministerio cuando concurra urgencia o peculiaridades especiales (art. 105).
• Enajenación: por subasta pública, con autorización ministerial si el valor no excede los umbrales de la Ley 33/2003, o del Gobierno en los demás casos. El Consejo de Ministros puede autorizar la enajenación directa (art. 106).
• Arrendamiento: mediante concurso público, salvo concertación directa cuando el Ministerio lo considere necesario o conveniente (art. 107).

Inembargabilidad

El art. 108 declara inembargables todos los bienes y derechos del patrimonio de la SS. Ningún tribunal ni autoridad administrativa puede dictar providencia de embargo ni despachar mandamiento de ejecución contra ellos.

El Fondo de Reserva de la Seguridad Social (arts. 117-127 bis LGSS)

Su origen se remonta a los Pactos de Toledo de 1995 y se materializó en la Ley 28/2003, hoy integrada en la LGSS. Se constituye en la TGSS con la finalidad de atender las necesidades financieras en materia de prestaciones contributivas.

Dotaciones (art. 120)

Las dotaciones efectivas las acuerda el Consejo de Ministros, al menos una vez por ejercicio, a propuesta conjunta de los Ministerios de Inclusión, Asuntos Económicos y Hacienda. Se nutren de tres fuentes: excedentes presupuestarios de prestaciones contributivas (art. 118), la cotización finalista del Mecanismo de Equidad Intergeneracional (art. 127 bis) y los rendimientos generados por la cuenta y los activos del Fondo.

Disposición de activos (art. 121)

Los activos del Fondo se destinan exclusivamente a la financiación de pensiones contributivas para reforzar el equilibrio y sostenibilidad del sistema.

Órganos directivos

• Comité de Gestión (art. 123): asesoramiento superior, control y ordenación de la gestión económica.
• Comisión Asesora de Inversiones (art. 124): asesora al Comité en la selección de valores y operaciones financieras.
• Comisión de Seguimiento (art. 125): conocimiento de la evolución del Fondo.

El Gobierno presenta a las Cortes Generales un informe anual sobre evolución y composición del Fondo (art. 127).

Mecanismo de Equidad Intergeneracional (art. 127 bis)

Para preservar el equilibrio entre generaciones, se establece una cotización finalista aplicable en todos los regímenes donde se cotice por jubilación. Esta cotización no es computable a efectos de prestaciones y nutre directamente el Fondo de Reserva.

¿Cuál es el sistema financiero general de la Seguridad Social y qué excepción existe?

El sistema general es el de reparto, pero para las pensiones por incapacidad permanente y muerte derivadas de accidente de trabajo o enfermedad profesional, cuando la responsabilidad corresponda a mutuas colaboradoras o empresas declaradas responsables, rige el sistema de capitalización (art. 110.3 LGSS). Estas entidades deben constituir los capitales coste en la TGSS. La existencia del fondo de estabilización convierte al modelo en «reparto atenuado».

¿Quién asume la responsabilidad del recargo de prestaciones del art. 164 LGSS y puede asegurarse?

La responsabilidad recae directamente sobre el empresario infractor. No puede ser objeto de seguro alguno: cualquier pacto o contrato para cubrir, compensar o transmitir el recargo es nulo de pleno derecho. El recargo oscila entre el 30% y el 50% de las prestaciones económicas por AT/EP.

¿Qué prestaciones tienen naturaleza no contributiva a efectos de financiación según el art. 109.3 LGSS?

La asistencia sanitaria y servicios sociales (salvo los derivados de AT/EP), las pensiones no contributivas de invalidez y jubilación, el subsidio por maternidad de los arts. 181-182, los complementos por mínimos de pensiones, las prestaciones familiares del Capítulo I del Título VI y el Ingreso Mínimo Vital. Un error frecuente es considerar contributivos los complementos por mínimos, cuando la ley los clasifica expresamente como no contributivos.

¿A qué se destina exclusivamente la disposición de activos del Fondo de Reserva?

Según el art. 121 LGSS, los activos del Fondo de Reserva se destinan con carácter exclusivo a la financiación de las pensiones de carácter contributivo para reforzar el equilibrio y sostenibilidad del sistema. No pueden emplearse para financiar prestaciones no contributivas ni otros gastos del sistema.