El gasto público en la Constitución Española y su ejecución según la Ley 47/2003
El gasto público es uno de los pilares del Derecho financiero que todo opositor al Cuerpo de Gestión de la Seguridad Social debe dominar. El artículo 31 CE fija los principios que rigen tanto la obtención de ingresos como la aplicación de los recursos públicos, mientras que la Ley 47/2003 General Presupuestaria (LGP) detalla el procedimiento administrativo para ejecutar ese gasto. Este tema conecta la vertiente constitucional con la operativa presupuestaria y con el Tesoro Público.
Principios constitucionales del artículo 31 CE
El artículo 31 de la Constitución contiene tres apartados que articulan todo el sistema financiero público. Del primero derivan los principios que condicionan el deber de contribuir; del segundo, los criterios que rigen el gasto; del tercero, la reserva de ley tributaria.
Universalidad o generalidad
La expresión "Todos contribuirán" refleja que las cargas públicas recaen sobre quienes desarrollan actividad económica en territorio español, sean nacionales o extranjeros. El principio de generalidad obliga al legislador a tipificar como hecho imponible todo acto que demuestre capacidad económica. Se prohíben exenciones o bonificaciones discriminatorias, aunque el Tribunal Constitucional admite beneficios fiscales por razones de política económica (SSTC 46/2000, 276/2000).
Igualdad y progresividad
El principio de igualdad tributaria exige que situaciones económicas iguales soporten igual imposición. No impide el tratamiento diferenciado ante situaciones de hecho distintas. Actúa junto al principio de progresividad: quien más capacidad económica tiene, contribuye proporcionalmente más. El TC fundamenta la progresividad en el artículo 9.2 CE, que supera la igualdad formal para reconocer la igualdad material (STC 134/1996).
No confiscación y capacidad económica
El sistema tributario no puede tener alcance confiscatorio. El TC considera confiscatorio el resultado de aplicar tributos que priven al sujeto pasivo de sus rentas y propiedades (SSTC 14/1998, 295/2006). Por su parte, el principio de capacidad económica impide gravar riquezas aparentes o inexistentes (STC 221/1992). La doctrina del mínimo vital exime de tributación la renta destinada a necesidades básicas, como el mínimo personal y familiar del IRPF.
Eficiencia y economía del gasto público
El artículo 31.2 CE establece que el gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos y que su programación y ejecución responderán a criterios de eficiencia y economía. Se trata de un mandato dirigido al Estado para que los fondos públicos alcancen efectivamente los fines previstos con la menor cantidad de recursos posible.
Reserva de ley tributaria
El artículo 31.3 CE, complementado por el 133.1 CE, consagra la reserva de ley en materia tributaria. No es absoluta: el TC exige que la ley regule la creación del tributo y sus elementos esenciales, pero admite desarrollo reglamentario en aspectos secundarios (SSTC 221/1992, 185/1995).
El procedimiento administrativo de ejecución del gasto público
La Administración ejecuta el gasto público sometida al principio de legalidad del artículo 103 CE. El procedimiento de ejecución del gasto se enmarca dentro del ciclo presupuestario: un primer año de elaboración y aprobación de los Presupuestos por las Cortes Generales, un segundo año de ejecución y un tercer año de control externo por el Tribunal de Cuentas (art. 136 CE).
Los ingresos presupuestarios son una mera previsión; los gastos, en cambio, tienen carácter limitativo. El procedimiento garantiza la legalidad financiera tanto en interés de la Hacienda Pública como del acreedor que se relaciona con la Administración.
La regulación se encuentra en el Capítulo VI del Título II de la Ley 47/2003 General Presupuestaria, que recoge los principios generales de gestión presupuestaria (Sección 1.ª), la gestión por objetivos (Sección 2.ª) y la gestión de los PGE propiamente dicha (Sección 3.ª).
Fases de ordenación de gastos y pagos
El artículo 73 LGP distingue dos grandes bloques conceptualmente diferentes aunque a veces se acumulen en la práctica:
La ordenación del gasto agrupa las actuaciones administrativas dirigidas a reconocer una obligación de pago. La ordenación del pago comprende las operaciones que satisfacen esas obligaciones mediante salidas de fondos del Tesoro Público.
Fases del procedimiento general (art. 73 LGP)
- Aprobación (autorización) del gasto: acto por el que se acuerda realizar un gasto por cuantía cierta o aproximada, reservando total o parcialmente un crédito presupuestario.
- Compromiso del gasto: acto que concreta el gasto aprobado frente a un tercero. El gasto deja de ser un acto interno.
- Reconocimiento de la obligación: declaración de la existencia de un crédito exigible contra la Hacienda Pública o la Seguridad Social, derivado de un gasto aprobado y comprometido. Comporta la propuesta de pago.
- Ordenación del pago y pago material: los centros gestores remiten la propuesta de pago a la DGTPF (ordenador general de pagos del Estado) o, en la Seguridad Social, al Director General de la TGSS. El pago material se ejecuta mediante cheque o transferencia contra la cuenta del Tesoro Público en el Banco de España o entidades financieras.
Tramitación anticipada de expedientes de gasto
El artículo 47.6 LGP permite iniciar la tramitación en el ejercicio anterior al de ejecución, alcanzando como máximo hasta el momento previo a la autorización del compromiso de gasto. Se requiere que exista crédito adecuado y suficiente en los PGE vigentes o en el Proyecto de PGE del ejercicio siguiente. Los documentos frente a terceros deben expresar que el gasto queda condicionado a la existencia de crédito en el momento del compromiso.
Competencias en la gestión de gastos
El artículo 74 LGP atribuye a los Ministros y titulares de órganos con dotación diferenciada en los PGE la aprobación, compromiso y reconocimiento de obligaciones, así como solicitar al ordenador general de pagos la realización de los pagos. Los Ministros pueden fijar límites para delegar en Secretarios de Estado y Subsecretarios.
En organismos autónomos y entidades con presupuesto limitativo, la competencia recae en sus presidentes o directores. En la Seguridad Social, los directores de entidades gestoras y servicios comunes aprueban, comprometen y reconocen la obligación, e interesan del Ordenador General de Pagos de la Seguridad Social el pago correspondiente. Todas estas facultades pueden desconcentrarse por Real Decreto o delegarse reglamentariamente.
Principios de la gestión económico-financiera
El artículo 69.1 LGP obliga a los sujetos del sector público estatal a adecuar su gestión a cuatro principios: eficacia en la consecución de objetivos, eficiencia en la asignación de recursos, objetividad y transparencia. La actividad económico-financiera se orienta al desarrollo de objetivos y al control de resultados, con cooperación y coordinación entre Administraciones.
El Tesoro Público: concepto y funciones
Según el artículo 90 LGP, el Tesoro Público lo constituyen todos los recursos financieros (dinero, valores o créditos) de la Administración General del Estado, sus organismos autónomos y el resto de entidades del sector público administrativo estatal, tanto por operaciones presupuestarias como no presupuestarias.
El artículo 91 LGP enumera sus funciones: pagar las obligaciones del Estado y recaudar sus derechos; servir el principio de unidad de caja centralizando todos los fondos y valores; gestionar los recursos financieros mediante operaciones activas o pasivas (función introducida por la Ley 11/2020); distribuir las disponibilidades dinerarias en el tiempo y el territorio; contribuir al buen funcionamiento del sistema financiero nacional; emitir, contraer y gestionar la Deuda del Estado; y responder de los avales contraídos por el Estado.
Así te lo pueden preguntar
¿Qué diferencia existe entre la ordenación del gasto y la ordenación del pago?
La ordenación del gasto agrupa las actuaciones administrativas que conducen al reconocimiento de una obligación de pago (aprobación, compromiso y reconocimiento). La ordenación del pago comprende las operaciones para satisfacer esa obligación mediante la salida efectiva de fondos del Tesoro Público. Son fases conceptualmente distintas aunque en la práctica puedan acumularse.
¿La reserva de ley tributaria del artículo 31.3 CE es absoluta?
No. El Tribunal Constitucional ha declarado que la reserva de ley en materia tributaria es relativa (SSTC 221/1992, 185/1995). Exige que la ley regule la creación del tributo y la determinación de sus elementos esenciales, pero permite el desarrollo reglamentario de aspectos no configuradores de la identidad del tributo.
¿Hasta qué fase puede llegar la tramitación anticipada de un expediente de gasto?
Según el artículo 47.6 LGP, la tramitación anticipada puede alcanzar como máximo hasta el momento inmediatamente anterior a la autorización del compromiso de gasto. El compromiso efectivo solo puede producirse cuando exista crédito adecuado y suficiente en el ejercicio en que se ejecuta.
¿Quién actúa como ordenador general de pagos en la Seguridad Social?
El Director General de la Tesorería General de la Seguridad Social (TGSS). Los directores de las entidades gestoras y servicios comunes aprueban, comprometen y reconocen la obligación, pero deben interesar al ordenador general de pagos de la Seguridad Social la realización del pago material.
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