Gestión Seguridad Social | Tema 18

Potestades administrativas, principio de legalidad y acto administrativo en la Ley 39/2015

Este tema es uno de los pilares del Derecho Administrativo en las oposiciones al Cuerpo de Gestión de la Seguridad Social. Aparece con frecuencia en los exámenes tipo test, especialmente las preguntas sobre elementos del acto administrativo, supuestos de motivación obligatoria (art. 35 LPAC) y plazos de notificación. Dominar la distinción entre potestad reglada y discrecional, así como las técnicas de control judicial, resulta decisivo.

Potestades administrativas: concepto y clases

La Administración, para satisfacer el interés público conforme al artículo 103 CE, actúa mediante potestades administrativas: poderes que la ley le atribuye expresamente. Según el grado de determinación legal, se clasifican en dos tipos.

Potestad reglada

La ley describe con detalle todos los elementos de la actuación administrativa. El órgano se limita a constatar el supuesto de hecho previsto y a aplicar la consecuencia jurídica sin margen de apreciación subjetiva.

Potestad discrecional

La ley no precisa la procedencia, contenido o forma de ejercicio de la potestad, permitiendo a la Administración optar entre dos o más soluciones igualmente válidas. La discrecionalidad no equivale a libertad frente a la norma: es una remisión legal parcial. Según la STS de 29 de mayo de 2001, la ley regula siempre cuatro elementos en toda potestad discrecional: la existencia misma de la potestad, la extensión de la discrecionalidad (nunca total), la competencia del órgano y el fin (siempre público).

Ambos tipos no son opuestos sino complementarios. Su coexistencia responde tanto a razones de seguridad jurídica como de eficacia práctica. Discrecionalidad nunca equivale a arbitrariedad: todo acto discrecional debe ser motivado conforme al artículo 35 LPAC.

El principio de legalidad administrativa

El artículo 1 CE proclama el Estado Social y Democrático de Derecho. Una de sus notas esenciales es el principio de legalidad: el sometimiento del Estado al Derecho.

La Administración Pública está vinculada positivamente a la ley. Mientras los ciudadanos pueden hacer todo lo que la ley no prohíbe (vinculación negativa), la Administración solo puede actuar cuando una norma la habilita para ello (vinculación positiva).

El concepto de legalidad se ha ampliado. Inicialmente se refería solo a la ley formal del Parlamento. Hoy, conforme al artículo 9.1 CE y al artículo 103.1 CE, la Administración se somete a todo el bloque de la legalidad: la Constitución, las leyes, los reglamentos, las fuentes no escritas y los principios generales del Derecho. El artículo 9.3 CE añade garantías complementarias como la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables, la seguridad jurídica y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.

Control de la discrecionalidad

Existen tres técnicas para fiscalizar judicialmente el ejercicio de potestades discrecionales.

Control de los hechos determinantes

Toda potestad discrecional se apoya en hechos que le sirven de presupuesto. La realidad es una sola: la Administración puede valorarla con margen discrecional, pero no puede negar o inventar hechos. Los tribunales verifican la existencia y veracidad de esos hechos mediante la práctica de prueba (art. 60.3 LJCA), incluso de oficio tras la fase probatoria.

Control por los principios generales del Derecho

Los principios generales proporcionan criterios objetivos para enjuiciar actuaciones discrecionales. No se trata de sustituir el criterio administrativo por el judicial, sino de contrastar la decisión con una explicación objetiva anclada en un principio general reconocido.

Control de los elementos reglados y desviación de poder

Cuando el acto administrativo no persigue la finalidad prevista por la ley, se produce la desviación de poder: un vicio que consiste en el ejercicio de potestades para fines distintos de los fijados por el ordenamiento (art. 70.2 LJCA). El artículo 48 LPAC declara anulables los actos que incurran en desviación de poder. El artículo 106 CE encomienda a los tribunales contencioso-administrativos el control de la legalidad administrativa y del sometimiento de la Administración a los fines que la justifican.

El acto administrativo: concepto y caracteres

El acto administrativo es la institución central del Derecho Administrativo. En sentido estricto, se define como la resolución o manifestación de voluntad de la Administración, sometida al Derecho Administrativo, que crea situaciones jurídicas individualizadas. Quedan fuera los reglamentos, los contratos administrativos y las ejecuciones coactivas.

García de Enterría sintetiza las diferencias con el reglamento: el reglamento es fuente del Derecho y se dirige a una pluralidad indeterminada; el acto administrativo no es fuente del Derecho y tiene destinatarios concretos. Un reglamento ilegal es siempre nulo de pleno derecho; un acto ilegal es, como regla general, anulable (arts. 47 y 48 Ley 39/2015).

Elementos del acto administrativo

Elementos subjetivos

El acto solo puede emanar de una Administración Pública (art. 2 LPAC) a través de un órgano competente por razón de materia, territorio y jerarquía. El titular debe ostentar investidura legítima y no incurrir en causa de abstención o recusación (arts. 23 y 24 LRJSP). La incompetencia manifiesta por razón de materia o territorio produce nulidad de pleno derecho (art. 47 LPAC).

Elementos objetivos

El contenido del acto puede ser esencial (sin el cual no existe), natural (incluido por la norma aunque la Administración no lo exprese) o accidental (cláusulas como la condición, el término y el modo). El artículo 34.2 LPAC exige que el contenido sea determinado, ajustado al ordenamiento y adecuado a los fines del acto.

Elementos formales

Comprenden el procedimiento (actuaciones preparatorias del acto final, art. 34.1 LPAC), la forma de la declaración (por escrito a través de medios electrónicos como regla general, art. 36 LPAC) y la motivación.

La motivación del acto administrativo

La motivación es la exposición de hechos y fundamentos de derecho que justifican el acto. El artículo 35 LPAC enumera los supuestos de motivación obligatoria, exigiendo una «sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho». Entre los más preguntados en examen:

• Actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.
• Actos que resuelvan procedimientos de revisión de oficio, recursos administrativos o declaren su inadmisión.
• Actos que se aparten del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos.
• Actos que rechacen pruebas propuestas por los interesados.

Eficacia de los actos administrativos

Conforme al artículo 39.1 LPAC, los actos se presumen válidos (presunción iuris tantum) y producen efectos desde la fecha en que se dictan. Esta regla admite dos excepciones: la eficacia demorada (cuando el contenido del acto lo exija o esté supeditada a notificación, publicación o aprobación superior) y la eficacia retroactiva, posible solo para actos favorables dictados en sustitución de actos anulados, siempre que los supuestos de hecho ya existieran y no se lesionen derechos de terceros (art. 39.3 LPAC).

Notificación de los actos administrativos

La notificación comunica actos a destinatarios concretos. El artículo 40 LPAC establece que debe cursarse en el plazo de diez días desde que se dicta el acto. Su contenido obligatorio incluye el texto íntegro de la resolución, la indicación de si agota o no la vía administrativa, los recursos procedentes, el órgano ante el que interponerlos y el plazo para ello.

Si la notificación contiene el texto íntegro pero omite algún otro requisito, surte efecto desde que el interesado realice actuaciones que revelen el conocimiento del acto. Para entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo del procedimiento, basta la notificación con el texto íntegro o el intento debidamente acreditado.

Publicación de los actos administrativos

La publicación se dirige a una pluralidad indeterminada de personas. El artículo 45 LPAC la impone con efectos de notificación en dos supuestos principales: cuando el acto tenga destinatarios indeterminados y cuando se trate de actos de procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva. Debe contener los mismos elementos que la notificación y se realiza en el diario oficial correspondiente.

¿Qué elementos regula siempre la ley en una potestad discrecional, según la STS de 29 de mayo de 2001?

La ley configura necesariamente cuatro elementos: la existencia de la potestad, la extensión de la discrecionalidad (nunca puede ser total), la competencia del órgano y el fin, que siempre ha de ser público. Esto demuestra que no existe discrecionalidad al margen de la ley ni equivale a arbitrariedad.

¿Qué diferencia hay entre la vinculación positiva y la vinculación negativa a la ley?

La vinculación positiva se predica de la Administración: solo puede hacer aquello que la ley le permite expresamente. La vinculación negativa se aplica a los ciudadanos, que pueden hacer todo lo que la ley no prohíbe. Esta distinción es una consecuencia directa del principio de legalidad administrativa.

¿En qué plazo debe cursarse la notificación de un acto administrativo y qué ocurre si se omiten requisitos pero se incluye el texto íntegro?

Según el artículo 40.2 LPAC, la notificación debe cursarse en el plazo de diez días desde la fecha del acto. Si contiene el texto íntegro de la resolución pero omite algún otro requisito (recursos, plazos, órgano), surtirá efecto desde que el interesado realice actuaciones que demuestren el conocimiento del contenido y alcance del acto (art. 40.3 LPAC).

¿Cuándo puede un acto administrativo favorable tener eficacia retroactiva?

Solo cuando se dicte en sustitución de un acto anulado y produzca efectos favorables al interesado, siempre que concurran dos requisitos acumulativos del artículo 39.3 LPAC: que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a la que se retrotrae la eficacia y que esa retroactividad no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas.