Gestión Seguridad Social | Tema 26

El Presupuesto de la Seguridad Social: normativa, estructura y modificaciones

El Presupuesto de la Seguridad Social (PSS) es una pieza central del sistema de protección social español y un tema recurrente en las oposiciones al Cuerpo de Gestión. Conocer su marco jurídico, su estructura de clasificaciones, el proceso de elaboración y las reglas sobre créditos y modificaciones resulta imprescindible para responder con precisión en el examen.

Normativa jurídica del Presupuesto de la Seguridad Social

El fundamento constitucional se encuentra en el artículo 41 CE, que obliga a los poderes públicos a mantener un régimen público de Seguridad Social. La LGSS (RDL 8/2015, de 30 de octubre) desarrolla esta previsión y regula los recursos financieros del sistema en su artículo 109, donde incluye las aportaciones progresivas del Estado y las cotizaciones sociales como fuentes principales de financiación.

El artículo 112 LGSS establece que el Presupuesto de la Seguridad Social, integrado en los PGE, se rige por el Título II de la Ley 47/2003, General Presupuestaria (LGP). La contabilidad y la intervención del sistema se regulan, respectivamente, por los Títulos V y VI de esa misma ley.

Completan el marco normativo:

• La LO 2/2012, de Estabilidad Presupuestaria.
• Las leyes anuales de PGE.
• La Orden ESS/150/2013 (modificada por la Orden ESS/685/2017), que fija las normas para la elaboración de los presupuestos del sistema.

Diferenciación respecto del Presupuesto del Estado

La Ley General Presupuestaria de 1977 inició la unificación de los presupuestos de las distintas entidades gestoras en un presupuesto unitario de la Seguridad Social, configurándolo como parte integrante pero diferenciada de los PGE. Esta diferenciación obedece a un sistema de financiación propio (cotizaciones sociales frente a impuestos) y a unos fines individualizados en función de las cotizaciones realizadas.

Definición y contenido

Con base en el artículo 32 LGP, el Presupuesto de la Seguridad Social es la expresión cifrada, conjunta y sistemática de los derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio por las Entidades Gestoras (INSS, INGESA, IMSERSO, ISM), la TGSS, sus centros de gestión dependientes y las Mutuas colaboradoras.

El artículo 33.2 LGP precisa su doble contenido:

• Obligaciones: las que, como máximo, pueden reconocer las entidades (carácter limitativo).
• Derechos: los que se prevén reconocer durante el ejercicio (carácter estimativo).

Estructura presupuestaria: clasificación de gastos

Según el artículo 40 LGP y el artículo 2 de la Orden ESS/150/2013, el presupuesto de gastos se ajusta a una triple clasificación: orgánica, por programas y económica.

Clasificación orgánica

Ordena los créditos agrupándolos por entidad: INSS, INGESA, IMSERSO, ISM, TGSS, Gerencia Informática de la SS y Mutuas colaboradoras.

Clasificación por programas

Agrupa los créditos según su finalidad mediante una estructura de áreas, grupos de programas y programas. La Seguridad Social contempla cuatro áreas: prestaciones económicas (área 1), asistencia sanitaria (área 2), servicios sociales (área 3) y servicios comunes (área 4).

Clasificación económica

Distribuye los créditos en capítulos, artículos, conceptos, subconceptos y partidas, separando operaciones corrientes (capítulos I a IV: personal, bienes y servicios, gastos financieros y transferencias corrientes), operaciones de capital (capítulos VI y VII: inversiones reales y transferencias de capital) y operaciones financieras (capítulos VIII y IX: activos y pasivos financieros).

Además, se acompaña un anexo plurianual de proyectos de inversión pública con su clasificación territorial (art. 37.2.d LGP).

Estructura presupuestaria: clasificación de ingresos

El artículo 41 LGP y el artículo 2.2 de la Orden ESS/150/2013 establecen una doble clasificación para los estados de ingresos: orgánica y económica.

La clasificación orgánica identifica los ingresos por ente gestor facultado para su administración: la TGSS y las Mutuas colaboradoras (y sus centros mancomunados). La agregación genera tres niveles: TGSS, agregado de Mutuas y agregado del sistema.

La clasificación por categorías económicas ordena los ingresos según la naturaleza de sus fuentes, con la misma estructura de capítulos, artículos, conceptos, subconceptos y partidas.

Elaboración, tramitación y aprobación

El ciclo presupuestario comprende cuatro fases (preparación/elaboración, aprobación, ejecución y control) que se prolongan aproximadamente tres años. Los artículos 134 y 135 CE regulan el marco constitucional del proceso.

Elaboración

Los artículos 36 y 37 LGP regulan la elaboración. El Ministro de Economía y Hacienda dicta anualmente una orden de elaboración de los PGE. Cada entidad gestora prepara por separado su anteproyecto de gastos y su anteproyecto de ingresos, siguiendo la estructura y criterios de la Orden ESS/150/2013.

Aprobación

La Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social verifica que los criterios de cuantificación y la estimación de ingresos se ajustan a la normativa. El resultado se eleva a la Secretaría de Estado de la Seguridad Social, que decide el ajuste a la financiación disponible y lo somete al titular del Ministerio de Inclusión.

La DGOSS agrega y consolida todos los anteproyectos (incluyendo los de INGESA e IMSERSO recibidos del Ministerio de Hacienda) para obtener el anteproyecto de presupuesto de la Seguridad Social. Este se somete al Gobierno para su aprobación e inclusión en el proyecto de PGE, que finalmente aprueban las Cortes Generales.

Créditos en el Presupuesto de la Seguridad Social

El artículo 44 LGP establece que los créditos se especifican a nivel de concepto, salvo gastos de personal, gastos corrientes en bienes y servicios e inversiones reales, que se especifican a nivel de capítulo. Los créditos del PSS se especifican a nivel de grupo de programas, excepto los de acción protectora no contributiva y universal, que se detallan a nivel de programa.

Se especifican conforme a su concreta clasificación económica los créditos destinados a atenciones protocolarias, arrendamientos de edificios, créditos ampliables, asignaciones con perceptor identificado, los que fije la Ley de Presupuestos de cada ejercicio y los créditos extraordinarios concedidos durante el ejercicio.

Modificaciones presupuestarias

Los artículos 51 y siguientes LGP regulan las modificaciones de créditos con especialidades para la Seguridad Social.

El artículo 52 prohíbe minorar créditos ampliables salvo para financiar otros créditos ampliables. El artículo 54 enumera los créditos ampliables del PSS: pago de pensiones, incapacidad temporal, protección a la familia, nacimiento y cuidado del menor, riesgos durante embarazo y lactancia, ingreso mínimo vital, subsidios de la LISMI, constitución de capitales-renta y dotación del Fondo de Reserva y del Fondo de Prevención y Rehabilitación.

El artículo 57 prevé la tramitación de créditos extraordinarios y suplementos de crédito. El artículo 58 permite incorporaciones de crédito con cargo al remanente de tesorería no aplicado, así como los remanentes de créditos extraordinarios y suplementos autorizados en el último mes del ejercicio anterior.

Presupuestos de las Mutuas colaboradoras

Las Mutuas colaboradoras con la Seguridad Social presentan un régimen presupuestario con particularidades. El Ministerio de Inclusión ejerce las facultades de dirección y tutela sobre ellas (art. 98 LGSS).

Sus anteproyectos de presupuestos de ingresos y gastos, formulados en términos de programas, los aprueban sus respectivos órganos de gobierno y se remiten al Ministerio para su integración en el Proyecto de Presupuestos de la SS. Están sujetas al régimen contable del Título V de la Ley 47/2003 y deben rendir cuentas anuales al Tribunal de Cuentas. La Intervención General de la Seguridad Social realiza anualmente una auditoría de cuentas y una auditoría de cumplimiento. La inspección corresponde a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social conforme al RDL 5/2000 (LISOS).

¿Cuántas clasificaciones tiene el presupuesto de gastos y cuántas el de ingresos de la Seguridad Social?

El presupuesto de gastos se ajusta a una triple clasificación: orgánica, por programas y económica (art. 40 LGP). El presupuesto de ingresos tiene una doble clasificación: orgánica y por categorías económicas (art. 41 LGP). Esta diferencia (triple frente a doble) es un dato que se pregunta con frecuencia.

¿Pueden minorarse los créditos ampliables en el ámbito de la Seguridad Social?

Solo se pueden minorar créditos ampliables para financiar otros créditos ampliables (art. 52 LGP). Fuera de ese supuesto, la minoración está prohibida en el ámbito de las entidades del sistema de Seguridad Social.

¿A qué nivel se especifican los créditos del Presupuesto de la Seguridad Social según el artículo 44 LGP?

Con carácter general, a nivel de grupo de programas. La excepción son los créditos para la acción protectora en su modalidad no contributiva y universal, que se especifican a nivel de programa, un nivel más desagregado.

¿Qué auditorías se realizan anualmente a las Mutuas colaboradoras y quién las lleva a cabo?

La Intervención General de la Seguridad Social realiza dos auditorías anuales: una auditoría de cuentas (art. 168.a LGP) y una auditoría de cumplimiento (art. 169 LGP). Ambas son obligatorias y distintas en su objeto.