Gestión Seguridad Social | Tema 24

La Ley 29/1998 reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa: naturaleza, órganos, partes y proceso

La jurisdicción contencioso-administrativa es una de las materias procesales con mayor peso en las oposiciones a Gestión de la Seguridad Social. Su regulación se encuentra en la Ley 29/1998, de 13 de julio (LJCA), que desarrolla el mandato del artículo 106 de la Constitución: los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa. Conocer su estructura, plazos y recursos resulta imprescindible para el examen.

Naturaleza de la jurisdicción contencioso-administrativa

Se trata de una auténtica jurisdicción ordinaria especializada. Sus rasgos diferenciadores frente a otros órdenes jurisdiccionales son tres. Primero, exige con carácter previo la existencia de un acto administrativo (o una inactividad o vía de hecho). Segundo, la sentencia tiene carácter declarativo, correspondiendo la ejecución al órgano autor del acto recurrido, si bien los Tribunales tienen el poder y el deber de ejecutar sus propias sentencias frente a la resistencia de la Administración. Tercero, el proceso contencioso-administrativo no es una casación del procedimiento administrativo previo, sino propiamente una primera instancia jurisdiccional.

Extensión y límites

El artículo 1 LJCA fija el ámbito positivo: los Juzgados y Tribunales del orden contencioso conocen de las pretensiones relativas a la actuación de las Administraciones Públicas sujeta a Derecho Administrativo, las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y los Decretos legislativos cuando excedan los límites de la delegación.

El artículo 2 amplía este ámbito a materias como la responsabilidad patrimonial de las Administraciones, los contratos administrativos, los actos del Gobierno relativos a derechos fundamentales o los actos de las Corporaciones de Derecho público en ejercicio de funciones públicas.

El artículo 3 establece la delimitación negativa: quedan fuera las cuestiones atribuidas a los órdenes civil, penal y social, el recurso contencioso-disciplinario militar, los conflictos de jurisdicción entre Juzgados y Administración, los conflictos de atribuciones entre órganos de una misma Administración y los recursos contra normas forales fiscales vascas (competencia exclusiva del Tribunal Constitucional).

Órganos de la jurisdicción

El artículo 6 enumera cinco órganos, de menor a mayor ámbito territorial:

• Juzgados de lo Contencioso-administrativo (provinciales)
• Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo (jurisdicción nacional)
• Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia
• Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional

La competencia de los Juzgados se define mediante lista tasada (art. 8), asignándoles asuntos de menor trascendencia económica y social pero de elevado volumen. Los Juzgados Centrales (art. 9) tienen jurisdicción en toda España y buscan descongestionar órganos saturados. La Sala del Tribunal Supremo cierra el sistema como órgano supremo en casación.

Las partes: capacidad, legitimación y defensa

Capacidad procesal

El artículo 18 reconoce capacidad procesal a quienes la tengan conforme a la Ley de Enjuiciamiento Civil, a los menores de edad para defender derechos cuya actuación les permita el ordenamiento sin asistencia, y a los grupos de afectados o patrimonios autónomos cuando la ley lo declare expresamente.

Legitimación activa

El artículo 19 otorga legitimación activa a las personas físicas o jurídicas con derecho o interés legítimo, las corporaciones y sindicatos habilitados para la defensa de intereses colectivos, el Ministerio Fiscal, cualquier ciudadano en ejercicio de la acción popular en los casos legalmente previstos, y la propia Administración autora de un acto previa declaración de lesividad. La LO 1/2025 añade la legitimación de los sindicatos para actuar en nombre del personal funcionario y estatutario afiliado que lo autorice.

Legitimación pasiva

Se consideran parte demandada (art. 21) la Administración contra cuya actividad se dirija el recurso, las personas cuyos derechos pudieran resultar afectados por la estimación de las pretensiones y las aseguradoras de las Administraciones, que siempre serán parte codemandada.

Representación y defensa

Ante órganos unipersonales (Juzgados), la representación por Procurador es potestativa, pero la asistencia de Abogado es obligatoria. Ante órganos colegiados (Salas), son obligatorios tanto Procurador como Abogado. Los funcionarios públicos pueden comparecer por sí mismos en defensa de sus derechos estatutarios cuando no impliquen separación de empleados inamovibles.

El proceso contencioso-administrativo ordinario

Objeto del recurso

El recurso es admisible contra disposiciones generales, actos expresos y presuntos que pongan fin a la vía administrativa, la inactividad de la Administración (art. 29) y las actuaciones en vía de hecho (art. 30). No son impugnables los actos reproducción de otros anteriores definitivos y firmes, ni los confirmatorios de actos consentidos (art. 28).

Plazos de interposición

El plazo general es de 2 meses desde la notificación o publicación del acto expreso. Si el acto es presunto, el plazo se extiende a 6 meses. Contra actuaciones en vía de hecho el plazo es de 10 días (con requerimiento previo) o 20 días (sin requerimiento). El recurso de lesividad también tiene plazo de 2 meses desde la declaración de lesividad.

Fases del procedimiento

El recurso se inicia con un escrito de interposición que cita la disposición o acto impugnado (art. 45). El Letrado de la Administración de Justicia examina de oficio la validez de la comparecencia y, si faltan documentos, concede 10 días para subsanar. Tras la reclamación del expediente administrativo (art. 48), se emplaza a los demandados en 9 días.

La demanda se formaliza en el plazo de 20 días tras la entrega del expediente. La contestación a la demanda dispone del mismo plazo de 20 días. Ambos escritos deben consignar hechos, fundamentos de Derecho y pretensiones.

La prueba se solicita por otrosí y tiene un plazo de práctica de 30 días. El proceso se recibirá siempre a prueba cuando el objeto sea una sanción administrativa o disciplinaria y exista disconformidad en los hechos.

La sentencia

La sentencia se dicta en el plazo de 10 días desde que el pleito quede concluso (art. 67). Los fallos posibles son: inadmisibilidad, estimación o desestimación del recurso (art. 68).

La sentencia estimatoria declarará no conforme a Derecho el acto y lo anulará total o parcialmente. Si se pretendió el reconocimiento de una situación jurídica individualizada, la reconocerá y adoptará las medidas necesarias para su pleno restablecimiento (art. 71). La sentencia de inadmisibilidad o desestimación solo produce efectos entre las partes. La anulación de una disposición general tiene efectos generales desde la publicación del fallo en el diario oficial correspondiente.

Las sentencias firmes que anulen un precepto de una disposición general no afectan a las sentencias o actos administrativos firmes que lo hayan aplicado previamente, salvo en materia de sanciones aún no ejecutadas completamente (art. 73).

Recursos contra sentencias

Recurso de apelación

Las sentencias de los Juzgados de lo Contencioso-administrativo y de los Juzgados Centrales son susceptibles de recurso de apelación (art. 81), salvo las dictadas en asuntos de cuantía inferior a 30.000 euros o en materia electoral. Son siempre apelables las sentencias sobre derechos fundamentales, las que resuelvan litigios entre Administraciones y las que resuelvan impugnaciones indirectas de disposiciones generales.

Recurso de casación

Las sentencias dictadas en única instancia o en apelación por la Audiencia Nacional, los TSJ o, en casos tasados, por los Juzgados, son susceptibles de recurso de casación ante el Tribunal Supremo (art. 86). El eje del sistema es el concepto de interés casacional objetivo (art. 88), que el Tribunal Supremo puede apreciar o presumir en supuestos tasados como la inexistencia de jurisprudencia sobre las normas aplicadas o el apartamiento deliberado de doctrina asentada.

Recurso de revisión

Procede contra sentencias firmes (art. 102) cuando se recobren documentos decisivos por fuerza mayor, se descubra falsedad documental, los testigos sean condenados por falso testimonio o la sentencia se hubiere dictado en virtud de cohecho, prevaricación o maquinación fraudulenta. También cabe cuando el Tribunal Europeo de Derechos Humanos declare que la resolución vulneró el Convenio Europeo.

¿Cuál es el plazo para interponer recurso contencioso-administrativo contra un acto presunto, y en qué se diferencia del plazo para actos expresos?

Contra actos expresos el plazo es de 2 meses desde la notificación o publicación. Contra actos presuntos el plazo se amplía a 6 meses, contados desde el día siguiente a aquel en que se produzca el acto presunto conforme a su normativa específica (art. 46.1 LJCA).

¿Pueden los órganos de una Administración Pública recurrir la actividad de esa misma Administración?

No, con carácter general. El artículo 20 LJCA prohíbe interponer recurso contra la actividad de una Administración a sus propios órganos, a los miembros de sus órganos colegiados, a los particulares que obren por delegación y a las entidades de Derecho público dependientes, salvo que una Ley lo autorice expresamente o que estas entidades cuenten con un estatuto específico de autonomía.

¿Es obligatorio el Procurador ante los Juzgados de lo Contencioso-administrativo?

No. Ante órganos unipersonales la representación por Procurador es potestativa (las partes pueden conferirla al Abogado). Lo obligatorio es la asistencia de Abogado en todo caso. Ante órganos colegiados (Salas), sí son obligatorios tanto Procurador como Abogado (art. 23 LJCA).

¿Qué efecto tiene la anulación judicial de una disposición general sobre los actos firmes dictados a su amparo?

Las sentencias firmes que anulen un precepto de una disposición general no afectan por sí mismas a la eficacia de las sentencias o actos administrativos firmes que lo hayan aplicado antes de que la anulación alcanzara efectos generales (art. 73 LJCA). La única excepción es la exclusión o reducción de sanciones aún no ejecutadas completamente.