Gestión Seguridad Social | Tema 22

Responsabilidad patrimonial de la Administración Pública: régimen de la Ley 40/2015 y procedimiento

La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas es uno de los temas recurrentes en las oposiciones de Gestión de la Seguridad Social. Su regulación se reparte entre dos normas: la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), que establece los principios sustantivos (arts. 32 a 37), y la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), que integra el procedimiento de reclamación como especialidad del procedimiento administrativo común.

Fundamento constitucional

La Constitución Española de 1978 consagra este instituto en tres preceptos. El artículo 9.3 reconoce el principio de responsabilidad de los poderes públicos. El artículo 106.2 establece que los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en sus bienes y derechos cuando sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, salvo fuerza mayor. Y el artículo 149.1.18 reserva al Estado la competencia exclusiva para fijar el sistema de responsabilidad extracontractual de todas las Administraciones Públicas, lo que garantiza un régimen unitario.

Presupuestos de la responsabilidad patrimonial

Del artículo 32.1 LRJSP se extraen tres presupuestos necesarios para que nazca la obligación de indemnizar.

Funcionamiento del servicio público

Abarca cualquier forma de actividad administrativa: producción de actos y reglamentos, actividad material e incluso la inactividad cuando la Administración estaba obligada a actuar. El funcionamiento puede ser anormal (culpa, negligencia o ilegalidad) o normal (sin culpa, pero causando un daño que el particular no tiene el deber jurídico de soportar). La fuerza mayor queda excluida: no son indemnizables los daños derivados de hechos que no se hubieran podido prever o evitar según el estado de la ciencia y la técnica en el momento de producirse (art. 34.1 LRJSP).

Producción de un daño

El daño debe ser antijurídico, es decir, el particular no está obligado a soportarlo. Además, conforme al artículo 32.2 LRJSP, el daño ha de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.

Relación de causalidad

Debe existir un nexo entre el funcionamiento del servicio y el daño. La jurisprudencia aplica la teoría de la causalidad adecuada: admite la concurrencia de otras causas que no rompen por sí solas el nexo causal, frente a la teoría de la causalidad exclusiva (nexo directo e inmediato) y la de equivalencia de condiciones (responsabilidad solidaria por todas las causas).

Cuando la Administración actúa en relaciones de Derecho privado, se aplica el mismo régimen de los artículos 32 y siguientes LRJSP (art. 35).

Requisitos y cálculo de la indemnización

El artículo 34 LRJSP regula los criterios para que proceda y se cuantifique la indemnización:

• Solo son indemnizables las lesiones provenientes de daños que el particular no tenga el deber jurídico de soportar.
• La indemnización se calcula según los criterios de la legislación fiscal, de expropiación forzosa y demás normas aplicables. Para muerte o lesiones corporales, puede tomarse como referencia el baremo de seguros obligatorios y Seguridad Social.
• La cuantía se fija con referencia al día en que la lesión se produjo, actualizándose al finalizar el procedimiento conforme al Índice de Garantía de la Competitividad (INE).
• Puede sustituirse por compensación en especie o pagos periódicos, si resulta más adecuado y existe acuerdo con el interesado.

Para los supuestos de responsabilidad del Estado legislador (arts. 32.4 y 32.5 LRJSP), son indemnizables los daños producidos en los cinco años anteriores a la publicación de la sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma o su contrariedad al Derecho de la UE, salvo que la sentencia disponga otra cosa.

Responsabilidad de autoridades y personal al servicio de las AAPP

Los artículos 36 y 37 LRJSP establecen un régimen de garantía para el perjudicado y de repercusión interna frente al empleado público.

Responsabilidad patrimonial y acción de regreso

El particular reclama directamente a la Administración, no al funcionario o autoridad causante del daño (art. 36.1). Una vez satisfecha la indemnización, la Administración exigirá de oficio la responsabilidad al empleado mediante la acción de regreso, que solo procede cuando haya concurrido dolo, culpa o negligencia graves. La culpa leve queda fuera. Para cuantificar esta responsabilidad se ponderan el resultado dañoso, el grado de culpabilidad y la responsabilidad profesional del empleado.

El procedimiento de la acción de regreso (art. 36.4 LRJSP) incluye alegaciones (15 días), pruebas (15 días), audiencia (10 días), propuesta de resolución (5 días) y resolución (5 días). La resolución declaratoria pone fin a la vía administrativa.

Responsabilidad penal

La responsabilidad penal del personal se exige conforme a la legislación penal. Su tramitación no suspende el procedimiento de responsabilidad patrimonial, salvo que la determinación de los hechos en el orden penal sea necesaria para fijar la responsabilidad patrimonial (art. 37 LRJSP).

Procedimiento general de responsabilidad patrimonial

La LPAC integra la reclamación de responsabilidad patrimonial como especialidad del procedimiento administrativo común. El particular debe agotar la vía administrativa antes de acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa.

Iniciación

Puede ser de oficio (art. 65 LPAC) — por propia iniciativa, orden superior, petición razonada o denuncia — o a instancia del interesado (art. 67 LPAC). La reclamación debe especificar las lesiones, la relación de causalidad, la evaluación económica (si es posible) y el momento en que se produjo la lesión.

El plazo de prescripción es de un año desde que se produjo el hecho o se manifestó el efecto lesivo. Si se trata de daños físicos o psíquicos, el cómputo arranca desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas (art. 67.1 LPAC).

Instrucción y resolución

Es preceptivo el informe del servicio cuyo funcionamiento causó la presunta lesión, con un plazo máximo de emisión de 10 días (art. 81 LPAC). Se requiere dictamen del Consejo de Estado (o equivalente autonómico) cuando la indemnización reclamada sea igual o superior a 50.000 euros (art. 81.2 LPAC).

Resuelve el Ministro respectivo, el Consejo de Ministros si una ley lo dispone, o los órganos correspondientes de CCAA o Entidades locales (art. 92 LPAC). La resolución pone fin a la vía administrativa. Si transcurren 6 meses sin resolución expresa, se entiende desestimada la solicitud por silencio negativo (art. 91.3 LPAC).

Procedimiento abreviado (simplificado)

Una vez incoado el procedimiento general, si la relación de causalidad, la valoración del daño y la cuantía son inequívocos, el órgano competente puede suspender el procedimiento general e iniciar la tramitación simplificada (art. 96.4 LPAC), que debe resolverse en 30 días.

El interesado dispone de 5 días para alegaciones. El trámite de audiencia solo se concede si la resolución va a ser desfavorable. Si el dictamen del Consejo de Estado resulta contrario al fondo de la propuesta de resolución, el órgano competente debe continuar por la tramitación ordinaria, convalidándose las actuaciones previas salvo el propio dictamen. La falta de resolución expresa produce igualmente silencio negativo.

¿Qué diferencia hay entre fuerza mayor y caso fortuito en la responsabilidad patrimonial?

La fuerza mayor excluye la responsabilidad de la Administración: no son indemnizables los daños derivados de hechos imprevisibles o inevitables según el estado de la ciencia y la técnica (art. 34.1 LRJSP). El caso fortuito, sin embargo, no excluye la responsabilidad, ya que el daño se produce por funcionamiento normal del servicio público sin culpa ni negligencia, pero el particular no tiene el deber jurídico de soportarlo.

¿La acción de regreso contra el empleado público procede en casos de culpa leve?

No. La acción de regreso solo es exigible cuando el empleado haya incurrido en dolo, culpa grave o negligencia grave (art. 36.2 LRJSP). Los supuestos de culpa leve quedan excluidos de este régimen de repercusión interna.

¿Cuándo es preceptivo el dictamen del Consejo de Estado en el procedimiento de responsabilidad patrimonial?

Cuando la indemnización reclamada sea igual o superior a 50.000 euros, o al umbral que fije la legislación autonómica correspondiente (art. 81.2 LPAC). En el procedimiento abreviado también puede ser preceptivo, y si su contenido es contrario al fondo de la propuesta, obliga a reconducir el procedimiento a la tramitación ordinaria.

¿Cuál es el plazo de prescripción para reclamar y qué ocurre si no recae resolución expresa?

El derecho a reclamar prescribe al año de producirse el hecho o manifestarse el efecto lesivo. En daños físicos o psíquicos, el plazo se cuenta desde la curación o la determinación de secuelas (art. 67.1 LPAC). Si no recae resolución expresa en 6 meses (procedimiento general) o 30 días (procedimiento simplificado), se entiende desestimada la solicitud por silencio administrativo negativo.