Auxiliares Administrativos | Tema 11

Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común: fases, revisión y recursos

Este tema concentra una parte sustancial del programa de auxiliares administrativos. Abarca desde la estructura de las Leyes 39/2015 y 40/2015 hasta el recurso contencioso-administrativo, pasando por las cuatro fases del procedimiento y el régimen de revisión de actos. En convocatorias AGE suele generar entre 3 y 5 preguntas tipo test, con especial incidencia en plazos y silencio administrativo.

Objeto y ámbito de la Ley 39/2015

La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común regula los requisitos de validez y eficacia de los actos administrativos, el procedimiento común a todas las Administraciones Públicas (incluido el sancionador y el de responsabilidad patrimonial) y los principios de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria. Cuenta con 133 artículos distribuidos en 7 títulos.

Son Administraciones Públicas a efectos de esta ley: la AGE, las CCAA, la Administración Local y el sector público institucional (art. 2).

La Ley 40/2015 complementa el marco regulando el régimen jurídico de las Administraciones, la responsabilidad patrimonial, la potestad sancionadora y la organización de la AGE. Tiene 158 artículos en un Título Preliminar y tres Títulos. A diferencia de la 39/2015, que es enteramente básica, solo la mitad de los preceptos de la 40/2015 tienen carácter básico.

Obligación de resolver y silencio administrativo

La Administración debe dictar resolución expresa y notificarla en todos los procedimientos. El plazo máximo lo fija la norma reguladora; en su defecto, es de 3 meses. Este plazo no puede exceder de 6 meses salvo que una ley o el Derecho de la UE prevea otro mayor.

En procedimientos iniciados a solicitud del interesado, el vencimiento del plazo sin resolución expresa produce silencio positivo (estimatorio) como regla general. El silencio es desestimatorio en procedimientos relativos al derecho de petición (art. 29 CE), transferencias de dominio público o servicio público, actividades que dañen el medio ambiente, responsabilidad patrimonial, impugnación de actos y revisión de oficio.

En procedimientos iniciados de oficio, si no hay resolución expresa: en los favorables, el silencio es desestimatorio; en los sancionadores o de gravamen, se produce la caducidad.

Iniciación del procedimiento

Los procedimientos se inician de oficio (propia iniciativa, orden superior, petición razonada o denuncia) o a solicitud del interesado. La denuncia no confiere por sí sola la condición de interesado.

Antes de iniciar, el órgano competente puede abrir un período de información o actuaciones previas. Una vez iniciado, el órgano competente para resolver puede adoptar medidas provisionales motivadas, respetando proporcionalidad, efectividad y menor onerosidad. Incluso antes de la iniciación caben medidas provisionales en casos de urgencia inaplazable, que deben confirmarse en el acuerdo de iniciación dentro de los 15 días siguientes.

Ordenación del procedimiento

El expediente administrativo es el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente a la resolución. Tiene formato electrónico. No forma parte del expediente la información auxiliar (notas, borradores, comunicaciones internas), salvo informes preceptivos o facultativos solicitados antes de la resolución.

El procedimiento se impulsa de oficio y por medios electrónicos, bajo el principio de celeridad. Los trámites a cumplir por los interesados se realizan en 10 días desde la notificación, salvo plazo distinto.

Instrucción del procedimiento

Los actos de instrucción se realizan de oficio por el órgano tramitador. Los interesados pueden aducir alegaciones y aportar documentos en cualquier momento anterior al trámite de audiencia.

El período de prueba tiene un plazo de entre 10 y 30 días. El instructor solo puede rechazar pruebas cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolución motivada. Los informes se emiten en 10 días y, salvo disposición expresa en contrario, son facultativos y no vinculantes.

El trámite de audiencia se practica inmediatamente antes de la propuesta de resolución, con un plazo de entre 10 y 15 días para alegar.

Terminación del procedimiento

Ponen fin al procedimiento: la resolución, el desistimiento, la renuncia al derecho, la caducidad y la imposibilidad material sobrevenida. La resolución debe ser congruente con las peticiones del interesado y no puede agravar su situación inicial.

La tramitación simplificada se resuelve en 30 días y procede por razones de interés público o falta de complejidad. Si un interesado se opone expresamente a la tramitación simplificada acordada de oficio, la Administración seguirá la ordinaria.

Nulidad de pleno derecho

Son nulos de pleno derecho los actos que lesionen derechos susceptibles de amparo constitucional, los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de materia o territorio, los de contenido imposible, los constitutivos de infracción penal, los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento o de las reglas esenciales de órganos colegiados, y los que otorguen facultades o derechos careciendo de requisitos esenciales (art. 47 LPAC).

Anulabilidad

Son anulables los actos que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluida la desviación de poder. El defecto de forma solo produce anulabilidad cuando falten requisitos formales indispensables o se cause indefensión.

Revisión de oficio y declaración de lesividad

La revisión de oficio de actos nulos procede en cualquier momento, previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente. Si se inicia de oficio, caduca a los 6 meses sin resolución.

Para actos anulables favorables, la Administración debe declarar previamente la lesividad para el interés público y luego impugnar ante la jurisdicción contencioso-administrativa. La declaración de lesividad tiene un límite de 4 años desde que se dictó el acto y caduca a los 6 meses sin adoptarse.

Recurso de alzada

Procede contra actos que no pongan fin a la vía administrativa, ante el superior jerárquico del órgano que dictó el acto. Plazo de interposición: 1 mes si el acto es expreso; si es presunto, en cualquier momento desde el día siguiente a la producción del silencio. Plazo para resolver: 3 meses. Contra su resolución no cabe otro recurso administrativo ordinario.

Recurso potestativo de reposición

Procede contra actos que pongan fin a la vía administrativa, ante el mismo órgano que los dictó. Plazo de interposición: 1 mes (acto expreso). Plazo para resolver: 1 mes. Es alternativo al recurso contencioso-administrativo: no se puede interponer el contencioso hasta que el reposición se resuelva expresamente o se desestima por silencio.

Recurso extraordinario de revisión

Procede contra actos firmes en vía administrativa. Se interpone ante el órgano que dictó el acto. Causas tasadas: error de hecho (plazo de 4 años), documentos nuevos esenciales, documentos o testimonios falsos declarados por sentencia firme, o conducta punible declarada por sentencia firme (en estos tres últimos casos, plazo de 3 meses). Plazo para resolver: 3 meses, transcurridos los cuales se entiende desestimado.

El recurso contencioso-administrativo

La Ley 29/1998 (LJCA) atribuye a los juzgados y tribunales de lo contencioso el conocimiento de pretensiones relativas a la actuación administrativa sujeta a Derecho Administrativo. Es admisible frente a disposiciones generales, actos expresos y presuntos que pongan fin a la vía administrativa, la inactividad de la Administración y las actuaciones en vía de hecho.

El plazo general de interposición es de 2 meses desde la notificación del acto expreso o la publicación de la disposición. Si el acto es presunto, el plazo es de 6 meses. Contra vía de hecho: 10 días desde la finalización del plazo del requerimiento (o 20 días si no hubo requerimiento).

Ante órganos unipersonales, el Procurador es facultativo y el Abogado preceptivo. Ante órganos colegiados, ambos son preceptivos. Los funcionarios públicos pueden comparecer por sí mismos en defensa de sus derechos estatutarios cuando no implique separación de inamovibles.

¿Cuál es el plazo para interponer recurso de alzada contra un acto presunto y qué ocurre si se desestima por silencio?

Si el acto no es expreso, el recurso de alzada puede interponerse en cualquier momento a partir del día siguiente a la producción del silencio administrativo, sin límite temporal. Si el recurso de alzada se interpuso contra la desestimación presunta de una solicitud y, llegado el plazo de 3 meses, el órgano competente no resuelve expresamente, se entiende estimado el recurso (doble silencio positivo), salvo que la materia sea de las excluidas (dominio público, servicio público, medio ambiente, responsabilidad patrimonial).

¿Qué diferencia existe entre la revisión de oficio de actos nulos y la declaración de lesividad de actos anulables?

La revisión de oficio de actos nulos la realiza la propia Administración, en cualquier momento y sin límite temporal, previo dictamen favorable del Consejo de Estado. La declaración de lesividad, en cambio, se aplica a actos anulables favorables: la Administración no puede anularlos directamente, sino que debe declarar la lesividad dentro de los 4 años siguientes al acto y después impugnarlo ante la jurisdicción contencioso-administrativa. La declaración de lesividad no es recurrible en vía administrativa.

¿Cuándo un día es inhábil a efectos de cómputo de plazos si hay discrepancia entre el municipio del interesado y la sede del órgano administrativo?

Según el artículo 30.6 LPAC, cuando un día sea hábil en el municipio o Comunidad Autónoma del interesado e inhábil en la sede del órgano administrativo, o viceversa, se considera inhábil en todo caso. La regla protege al interesado aplicando siempre el criterio más favorable: basta que sea inhábil en uno de los dos lugares para que se excluya del cómputo.

¿Cuál es el plazo para resolver un procedimiento tramitado de forma simplificada y qué sucede si el dictamen del Consejo de Estado es contrario a la propuesta de resolución?

El plazo es de 30 días desde la notificación del acuerdo de tramitación simplificada. Si el dictamen del Consejo de Estado resulta contrario al fondo de la propuesta de resolución, el órgano competente debe acordar continuar el procedimiento con tramitación ordinaria, notificándolo a los interesados. Se convalidan todas las actuaciones previas excepto el propio dictamen.