Aux. Administrativo Salud | Tema 14

Los Presupuestos Generales del Estado: naturaleza, ciclo presupuestario y estructura

Los PGE son uno de los temas recurrentes en oposiciones de auxiliar administrativo del ámbito sanitario. Las preguntas suelen centrarse en las fases del ciclo presupuestario, los efectos diferenciados de los estados de ingresos y gastos, los tipos de clasificación presupuestaria y los mecanismos de prórroga. Dominar la regulación del artículo 134 CE y la Ley 47/2003, General Presupuestaria (LGP), resulta imprescindible.

Naturaleza de la Ley de Presupuestos

Las leyes anuales de presupuestos poseen una triple naturaleza:

Naturaleza legal. Son leyes plenas, tanto formal como materialmente. El Tribunal Constitucional (STC 27/1981) las califica como leyes singulares porque su contenido viene determinado por la Constitución, tienen vigencia anual y se tramitan por un procedimiento legislativo especial, no por el ordinario. El propio artículo 66.2 CE separa la potestad legislativa de la potestad presupuestaria de las Cortes Generales.

Naturaleza económico-contable. Constituyen la principal herramienta de planificación económica del sector público estatal. Sus estados cifrados son la base contable de la actuación anual.

Naturaleza política. Según el TC, la Ley de PGE es el vehículo del programa político y económico del Gobierno.

Ámbito material de los PGE

Delimitación constitucional (art. 134 CE)

El artículo 134 CE delimita el contenido de dos formas. Positivamente, el apartado 2 exige incluir la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y consignar el importe de los beneficios fiscales que afecten a tributos del Estado. Negativamente, el apartado 7 prohíbe crear tributos mediante la Ley de Presupuestos; solo permite modificarlos cuando una ley tributaria sustantiva lo prevea.

Contenido necesario y eventual (doctrina del TC)

El TC distingue entre contenido necesario (el núcleo indisponible del art. 134.2 CE: previsiones de ingresos, autorizaciones de gasto y beneficios fiscales) y contenido eventual (materias no estrictamente presupuestarias que pueden incluirse si cumplen dos requisitos fijados en la STC 76/1992): conexidad con los ingresos, gastos o la política económica general, y justificación de que su inclusión contribuye a la mejor comprensión o ejecución del Presupuesto.

La crítica a la práctica de convertir la Ley de PGE en una "ley ómnibus" dio lugar a las llamadas Leyes de Acompañamiento, suprimidas a nivel estatal desde 2005.

Ámbito temporal y prórroga

La Ley de Presupuestos tiene carácter anual (art. 134.2 CE y art. 34 LGP). Si no se aprueba antes del 1 de enero, el artículo 38 LGP establece la prórroga automática de los presupuestos iniciales del ejercicio anterior. Esta prórroga presenta tres características: es automática (no requiere acto declarativo), excepcional (solo opera ante la falta de aprobación) y provisional (rige hasta la publicación de los nuevos en el BOE).

La prórroga no afecta a créditos destinados a programas que terminen en el ejercicio prorrogado ni a obligaciones que se extingan en el mismo. La estructura orgánica se adapta a la organización vigente sin alterar la cuantía total.

El ciclo presupuestario: fases y órganos competentes

El ciclo presupuestario comprende cuatro fases, cada una atribuida a un poder del Estado:

• Elaboración: Poder ejecutivo (arts. 134.1 y 134.3 CE; arts. 36 y 37 LGP).
• Aprobación: Poder legislativo (arts. 66.2 y 134.1 CE).
• Ejecución: Poder ejecutivo.
• Control: Poder legislativo, con el apoyo del Tribunal de Cuentas (art. 136 CE).

Elaboración de los PGE

Corresponde en exclusiva al Gobierno. El proyecto debe remitirse al Congreso al menos tres meses antes de que expiren los del año anterior (antes del 1 de octubre). El proceso sigue tres pasos previos:

1. Fijación de objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública por el Consejo de Ministros, a propuesta del Ministerio de Hacienda (art. 15 LO 2/2012), referidos a los tres ejercicios siguientes. El acuerdo incluye el límite de gasto no financiero.
2. Confección de marcos presupuestarios a medio plazo (mínimo 3 años) por el Ministerio de Hacienda (art. 28 LGP).
3. Orden ministerial con los criterios generales de presupuestación, ámbito institucional y plazos (art. 36 LGP).

Después, los centros gestores preparan sus anteproyectos parciales (fase descentralizada) y el Ministerio de Hacienda integra el Anteproyecto de Ley (fase centralizada), que eleva al Gobierno para su aprobación como Proyecto de Ley.

Aprobación parlamentaria

El Proyecto de Ley de PGE se tramita como procedimiento legislativo especial con prioridad sobre los demás trabajos parlamentarios. El artículo 75 CE excluye la delegación en Comisiones: la aprobación corresponde al Pleno de cada Cámara.

Tramitación en el Congreso

La Mesa ordena su publicación en el BOCG. Los diputados y grupos disponen de 15 días para presentar enmiendas: de totalidad (devolución al Gobierno), al articulado (supresión, modificación o adición) y al estado de autorización de gastos. Las enmiendas que supongan aumento de gasto o disminución de ingresos requieren la conformidad del Gobierno (art. 134.6 CE). Aprobadas las cuantías globales, el texto pasa a la Comisión de Presupuestos y después al Pleno.

Tramitación en el Senado

El Senado dispone de dos meses (20 días naturales si se declara urgente, lo habitual). Puede aprobar íntegramente, vetar o enmendar. Si veta, el Congreso puede levantar el veto por mayoría absoluta en primera votación o por mayoría simple transcurridos dos meses.

Efectos de los estados presupuestarios

Estados de ingresos

Los ingresos son una mera estimación. La exigibilidad de los tributos no depende de la aprobación del Presupuesto, pues existen normas de vigencia permanente que autorizan su recaudación. El importe recaudado puede ser superior, igual o inferior a lo previsto. Eso sí, la inclusión constitucional prohíbe los ingresos extrapresupuestarios.

Estados de gastos

Los gastos tienen un doble carácter: habilitación para gastar y límite del gasto. La limitación se instrumenta a través de los créditos presupuestarios (art. 35 LGP: asignaciones individualizadas de gasto puestas a disposición de los centros gestores). El principio de especialidad impone una triple limitación:

• Cuantitativa (art. 46 LGP): no pueden adquirirse obligaciones por importe superior al crédito autorizado.
• Cualitativa (art. 42 LGP): los créditos se destinan exclusivamente a su finalidad específica.
• Temporal (art. 49.1 LGP): solo se contraen obligaciones del propio ejercicio, salvo gastos plurianuales y pagos aplazados (arts. 34 y 48 LGP).

Estructura de los Presupuestos: clasificaciones

Los estados numéricos se presentan por capítulos, artículos, conceptos y subconceptos. La LGP (arts. 39-41) establece cuatro criterios clasificatorios para los gastos y dos para los ingresos.

Clasificación orgánica (¿quién gasta?): distribuye los créditos por centros gestores. El Estado se divide en secciones y servicios; los Organismos Autónomos, la Seguridad Social y las agencias estatales se agrupan por ministerio de adscripción.

Clasificación económica (¿en qué se gasta?): separa operaciones corrientes (capítulos 1 a 4), Fondo de Contingencia (capítulo 5), operaciones de capital (capítulos 6 y 7) y operaciones financieras (capítulos 8 y 9). En ingresos se distinguen nueve capítulos similares, desde impuestos directos hasta pasivos financieros.

Clasificación funcional y por programas (¿para qué se gasta?): ordena el gasto según áreas de gasto, políticas de gasto y grupos de programas. Diferencia programas finalistas (letras A a L, con objetivos cuantificables) de programas instrumentales y de gestión (letras M a Z).

Clasificación territorial: detalla los proyectos de inversión por comunidades autónomas, ciudades autónomas y provincias, permitiendo evaluar la solidaridad interterritorial.

¿Qué diferencia existe entre el efecto jurídico de los estados de ingresos y el de los estados de gastos en los PGE?

Los estados de ingresos son meramente estimativos: la recaudación puede diferir de la previsión porque los tributos se exigen con base en leyes de vigencia permanente, no condicionadas a la aprobación presupuestaria. Los estados de gastos, en cambio, tienen carácter limitativo y vinculante: constituyen una habilitación y un techo máximo para gastar, concretado en los créditos presupuestarios con triple limitación (cuantitativa, cualitativa y temporal).

¿Qué requisitos exige el TC para que la Ley de PGE incluya materias no estrictamente presupuestarias?

Desde la STC 76/1992, el contenido eventual debe cumplir dos condiciones: conexidad (relación directa con los ingresos y gastos del Presupuesto o con la política económica general del Gobierno) y justificación (que la inclusión contribuya a una mejor comprensión o ejecución del Presupuesto). Sin estos requisitos, la inclusión puede vulnerar el principio de seguridad jurídica y restringir ilegítimamente las facultades de examen y enmienda del Parlamento.

¿Qué créditos quedan excluidos de la prórroga automática de los PGE?

El artículo 38 LGP excluye de la prórroga los créditos para gastos correspondientes a programas o actuaciones que terminen en el ejercicio cuyos presupuestos se prorrogan, así como los créditos para obligaciones que se extingan en ese mismo ejercicio. La estructura orgánica del presupuesto prorrogado se adapta a la organización administrativa vigente sin alterar la cuantía total.

¿Qué mayoría se necesita en el Congreso para levantar el veto del Senado a la Ley de PGE y qué ocurre si no se alcanza?

En primera votación se requiere mayoría absoluta del Congreso. Si no se obtiene, transcurridos dos meses desde la formulación del veto se somete a nueva votación, bastando entonces mayoría simple para levantarlo. Si ni siquiera se alcanza esa mayoría simple en segunda votación, el proyecto queda rechazado.