Agentes Hacienda Pública | Tema 8

Las fuentes del Derecho Administrativo: jerarquía, Constitución, ley, reglamento y Derecho de la UE

Este tema es uno de los pilares del programa de Agentes de la Hacienda Pública y aparece de forma recurrente en los exámenes. Concentra preguntas sobre la clasificación jerárquica de las normas, las diferencias entre decreto-ley y decreto legislativo y las fuentes del Derecho de la Unión Europea. Dominarlo permite resolver con seguridad otras cuestiones de Derecho Administrativo que se apoyan en el sistema de fuentes.

Concepto y clasificación de las fuentes

El Derecho Administrativo es la parte del ordenamiento jurídico que afecta a la Administración pública. Sus fuentes se regulan en el artículo 1.1 del Código Civil, que enumera tres: la ley, la costumbre y los principios generales del derecho.

Las fuentes se clasifican en directas (ley, costumbre y principios generales) e indirectas (jurisprudencia y doctrina). La jurisprudencia no es fuente del derecho: complementa el ordenamiento con la doctrina reiterada del Tribunal Supremo.

Cuando el Código Civil habla de "ley" se refiere a toda norma escrita en sentido amplio, lo que incluye la Constitución, el Derecho de la UE, los tratados internacionales y las normas con y sin rango de ley.

La jerarquía de las fuentes: principio de jerarquía y principio de competencia

El sistema de fuentes combina dos principios. El principio de jerarquía ordena las normas en escalones: en la cúspide está la Constitución, debajo las normas con rango de ley y después las normas reglamentarias. Una norma inferior nunca puede contradecir a una superior.

El principio de competencia opera entre subsistemas normativos. Las leyes autonómicas no están jerárquicamente subordinadas a las estatales: se diferencian por la materia atribuida a cada ente territorial, con el Estatuto de Autonomía como norma de cabecera de cada Comunidad.

La clasificación jerárquica es: 1.º Constitución Española; 2.º Normas con rango de ley (leyes orgánicas, ordinarias, decretos-leyes, decretos legislativos y leyes autonómicas, todas con idéntico valor); 3.º Normas sin rango de ley (Real Decreto y Orden Ministerial).

La Constitución como norma suprema

La CE ocupa la cúspide del ordenamiento y su valor jurídico se manifiesta en dos vertientes:

Superlegalidad formal

La reforma constitucional exige procedimientos agravados (arts. 166-169 CE). La reforma no esencial (art. 167) requiere mayoría de 3/5 de cada Cámara, con referéndum facultativo. La reforma esencial (art. 168), que afecta al Título Preliminar, la Sección 1.ª del Capítulo 2.º del Título I o el Título II, exige mayoría de 2/3 de ambas Cámaras, disolución de las Cortes, nueva aprobación por 2/3 y referéndum obligatorio. No cabe reforma en tiempo de guerra ni durante los estados del artículo 116.

Superlegalidad material

Cuando una ley entra en conflicto con la CE, prevalece la Constitución. El Tribunal Constitucional (art. 161 CE) es competente para conocer del recurso de inconstitucionalidad, que pueden interponer el Presidente del Gobierno, el Defensor del Pueblo, 50 diputados, 50 senadores, los órganos ejecutivos y las asambleas de las CCAA.

La Ley Orgánica

Según el artículo 81 CE, son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y libertades públicas, las que aprueban los Estatutos de Autonomía, el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución.

Su aprobación, modificación o derogación exige mayoría absoluta del Congreso en votación final sobre el conjunto del proyecto. No precisan mayoría especial en el Senado. Los Estatutos de Autonomía son una categoría de ley orgánica que contiene la estructura, competencias y funcionamiento de cada Comunidad Autónoma.

Las leyes de transferencia o delegación (art. 150.2 CE) amplían competencias autonómicas mediante ley orgánica estatal sobre materias de titularidad del Estado susceptibles de transferencia.

La Ley Ordinaria

Las leyes ordinarias son el instrumento habitual de la función legislativa. Pueden regular cualquier materia no reservada a otro tipo de norma. Se aprueban normalmente en Pleno, aunque las Cámaras pueden delegar en las Comisiones Legislativas Permanentes, salvo para la reforma constitucional, las leyes orgánicas, las de bases, las cuestiones internacionales y los Presupuestos Generales del Estado.

La iniciativa legislativa corresponde al Gobierno, al Congreso y al Senado. Las asambleas autonómicas pueden remitir proposiciones a la Mesa del Congreso. La iniciativa popular requiere al menos 500.000 firmas y no procede en materias de ley orgánica, tributarias ni de carácter internacional.

Leyes marco y leyes de armonización

Las leyes marco (art. 150.1 CE) permiten a las Cortes atribuir a las CCAA la facultad de dictar normas legislativas en materias de competencia estatal, dentro de principios, bases y directrices fijados por ley estatal.

Las leyes de armonización (art. 150.3 CE) habilitan al Estado para dictar leyes que armonicen disposiciones autonómicas, incluso en materias de competencia de las CCAA, cuando lo exija el interés general. Las Cortes deben apreciar esa necesidad por mayoría absoluta de cada Cámara. Esta diferencia con las leyes marco es un clásico de examen.

Decretos legislativos

Las Cortes pueden delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley (arts. 82-85 CE). La delegación se otorga mediante ley de bases para elaborar textos articulados o mediante ley ordinaria para refundir textos legales. Debe ser expresa, para materia concreta y con plazo determinado. Se agota con su uso y no cabe subdelegación. Las leyes de bases no pueden autorizar la modificación de sí mismas ni facultar para dictar normas retroactivas.

Decretos-leyes

Ante una situación de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno puede dictar disposiciones legislativas provisionales con forma de decreto-ley (art. 86 CE). No pueden afectar a las instituciones básicas del Estado, a los derechos y libertades del Título I, al régimen de las CCAA ni al derecho electoral general.

El Congreso debe pronunciarse sobre su convalidación o derogación en el plazo de 30 días desde su promulgación. Durante ese plazo, las Cortes pueden tramitarlos como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia.

La diferencia clave con el decreto legislativo: en el decreto-ley la intervención parlamentaria es posterior; en el decreto legislativo es previa (la delegación se otorga antes).

El Reglamento: concepto y clases

El reglamento es la fuente más característica del Derecho Administrativo. Son normas escritas de la Administración, subordinadas a la ley. Su fundamento constitucional está en el artículo 97 CE, que atribuye al Gobierno la potestad reglamentaria.

Se clasifican por relación con la ley en ejecutivos (desarrollan una ley concreta), independientes (regulan materias no reservadas a ley, hipótesis muy limitada) y autónomos (regulan el funcionamiento interno de servicios administrativos). Por contenido, pueden ser jurídicos (regulan relaciones Administración-particulares) o administrativos (organización interna).

Los reglamentos ilegales adolecen de nulidad de pleno derecho (art. 47.2 LPAC). Pueden impugnarse mediante recurso contencioso-administrativo directo (plazo de 2 meses) o indirecto (impugnando el acto de aplicación, sin límite temporal).

El ordenamiento jurídico de la Unión Europea

El Derecho de la UE se integra en el sistema jurídico de los Estados miembros y se rige por los principios de autonomía, primacía sobre el derecho nacional, eficacia directa y responsabilidad por incumplimiento.

Sus fuentes se dividen en Derecho originario (tratados constitutivos, modificativos y de adhesión) y Derecho derivado: los reglamentos (obligatorios, de alcance general y directamente aplicables), las directivas (obligan en el resultado pero requieren transposición nacional) y las decisiones (obligatorias solo para sus destinatarios). Las recomendaciones y dictámenes carecen de carácter vinculante.

Los reglamentos, directivas y decisiones se adoptan conjuntamente por el Parlamento Europeo y el Consejo, a propuesta de la Comisión, mediante el procedimiento legislativo ordinario.

¿Qué diferencia práctica hay entre decreto-ley y decreto legislativo en cuanto a la intervención parlamentaria?

En el decreto legislativo la intervención de las Cortes es previa: delegan en el Gobierno mediante ley de bases o ley ordinaria antes de que este dicte la norma. En el decreto-ley la intervención es posterior: el Gobierno dicta la norma por urgencia y el Congreso debe convalidarla o derogarla en los 30 días siguientes a su promulgación.

¿La ley orgánica tiene rango jerárquico superior a la ley ordinaria?

No. Leyes orgánicas, leyes ordinarias, decretos-leyes y decretos legislativos tienen todos el mismo rango: rango de ley. Se encuentran en el mismo escalón jerárquico. La diferencia es de ámbito material (la ley orgánica se reserva para materias tasadas del art. 81 CE) y de mayoría de aprobación (mayoría absoluta del Congreso), pero no de jerarquía.

¿Qué diferencia hay entre un reglamento de la UE y una directiva en cuanto a su aplicabilidad?

El reglamento europeo es directamente aplicable en todos los Estados miembros desde su publicación en el Diario Oficial de la UE, sin necesidad de norma interna. La directiva, en cambio, obliga al Estado en cuanto al resultado pero requiere una norma de transposición al derecho interno de cada Estado miembro. Solo si el Estado incumple el plazo de transposición puede invocarse el efecto directo de la directiva.

¿Qué mayorías exige la reforma constitucional esencial (art. 168 CE) y qué partes de la CE protege?

Protege el Título Preliminar, la Sección 1.ª del Capítulo 2.º del Título I (derechos fundamentales y libertades públicas) y el Título II (la Corona). Requiere aprobación por mayoría de 2/3 de ambas Cámaras, disolución inmediata de las Cortes, nueva aprobación por 2/3 de las nuevas Cámaras y referéndum obligatorio de ratificación.