Administrativos del Estado | Tema 9

Organización territorial del Estado: Comunidades Autónomas, competencias y Administración local

El Título VIII de la Constitución Española (artículos 137 a 158) es uno de los bloques más preguntados en las oposiciones al Cuerpo de Administrativos de la Seguridad Social y en convocatorias AGE. Concentra cuestiones sobre las vías de acceso a la autonomía, el reparto competencial entre Estado y CCAA, los Estatutos de Autonomía y la estructura de la Administración local. Dominar los matices de los artículos 148, 149 y 150 CE marca la diferencia en examen.

Principios generales de la organización territorial

El artículo 137 CE establece que el Estado se organiza territorialmente en municipios, provincias y Comunidades Autónomas. Todas gozan de autonomía para gestionar sus respectivos intereses. Estos tres niveles no se relacionan por jerarquía, sino por los principios de competencia, independencia y coordinación.

El artículo 2 CE fundamenta esta estructura en la indisoluble unidad de la Nación española, reconociendo simultáneamente el derecho a la autonomía de nacionalidades y regiones y el principio de solidaridad entre todas ellas. El artículo 138 CE encomienda al Estado velar por un equilibrio económico adecuado y justo, atendiendo especialmente al hecho insular. El artículo 139 CE garantiza que todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio y prohíbe que autoridad alguna obstaculice la libre circulación de personas y bienes.

Las Comunidades Autónomas: naturaleza y creación

Las CCAA poseen personalidad jurídica propia, patrimonio propio y una autonomía que va más allá de lo meramente administrativo: comprende autonomía política (capacidad de decisiones políticas propias), normativa (potestad legislativa), institucional, administrativa y financiera. Las entidades locales, en cambio, solo disponen de autonomía administrativa y financiera.

Territorios habilitados y vías de acceso

El artículo 143 CE habilitó a las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, los territorios insulares y las provincias con entidad regional histórica. La iniciativa correspondía a las Diputaciones interesadas y a dos terceras partes de los municipios que representasen la mayoría del censo electoral. El plazo para cumplir estos requisitos era de 6 meses desde el primer acuerdo; si no prosperaba, solo podía reiterarse pasados 5 años.

El artículo 144 CE permitió que las Cortes Generales, mediante ley orgánica, autorizasen la constitución de una Comunidad Autónoma a territorios sin esas características (caso de Madrid).

La Constitución previó dos vías de acceso con consecuencias competenciales distintas:

• Vía común (art. 143 CE): las competencias iniciales se limitaban al artículo 148 CE y solo podían ampliarse transcurridos 5 años, previa reforma del Estatuto.
• Vía especial (art. 151 CE): permitía acceder desde el inicio al marco competencial del artículo 149 CE, sin esperar 5 años. Exigía la iniciativa de las Diputaciones y de tres cuartas partes de los municipios de cada provincia (mayoría del censo), ratificada por referéndum con mayoría absoluta de electores. La Disposición transitoria segunda facilitó esta vía a Cataluña, País Vasco y Galicia. Andalucía fue la única que la siguió en sentido estricto por el artículo 151.1 CE.

Estructura institucional de las CCAA

Aunque el artículo 152 CE fijó la organización para las CCAA de vía especial, en la práctica todas han adoptado la misma estructura:

• Asamblea legislativa, elegida por sufragio universal con representación proporcional.
• Presidente y Consejo de Gobierno, con funciones ejecutivas. El Presidente es elegido por la Asamblea y nombrado por el Rey.
• Tribunal Superior de Justicia, que culmina la organización judicial en el territorio autonómico, sin perjuicio del Tribunal Supremo.

Las CCAA no tienen un Poder Judicial propio: comparten el Poder Judicial único del Estado.

Control sobre las Comunidades Autónomas

El artículo 153 CE atribuye el control a cuatro instancias: el Tribunal Constitucional (constitucionalidad de normas con fuerza de ley), el Gobierno con dictamen del Consejo de Estado (funciones delegadas del art. 150.2), la jurisdicción contencioso-administrativa (administración autónoma y normas reglamentarias) y el Tribunal de Cuentas (control económico y presupuestario). Además, el artículo 155 CE prevé la intervención estatal cuando una CCAA incumpla obligaciones constitucionales o atente gravemente al interés general, con aprobación por mayoría absoluta del Senado.

Los Estatutos de Autonomía

El artículo 147.1 CE define los Estatutos como la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma, parte integrante del ordenamiento jurídico estatal. Se aprueban mediante ley orgánica (art. 81 CE). No son expresión de soberanía sino de autonomía, un poder limitado dentro de la Constitución.

Contenido mínimo obligatorio

Según el artículo 147.2 CE, todo Estatuto debe contener: la denominación de la Comunidad conforme a su identidad histórica, la delimitación de su territorio, la denominación, organización y sede de sus instituciones, y las competencias asumidas con las bases para el traspaso de servicios.

Reforma de los Estatutos

La CE diferencia dos procedimientos: el general (art. 147.3), para CCAA de vía ordinaria, que requiere seguir el procedimiento previsto en el propio Estatuto y aprobación por las Cortes Generales mediante ley orgánica; y el especial (art. 152.2), para las de vía reforzada, que exige además referéndum entre los electores inscritos en los censos correspondientes.

Distribución de competencias entre Estado y Comunidades Autónomas

El sistema constitucional español emplea una triple lista para el reparto competencial:

El artículo 148 CE enumera las materias que las CCAA pueden asumir: organización de autogobierno, ordenación del territorio, urbanismo, vivienda, agricultura, ganadería, turismo, asistencia social, sanidad e higiene, entre otras 22 materias.

El artículo 149 CE recoge 32 competencias exclusivas del Estado: nacionalidad, relaciones internacionales, defensa, legislación mercantil, penal, laboral, civil, Seguridad Social (legislación básica y régimen económico), Hacienda general, seguridad pública, etc.

Cláusula residual y supletoriedad

El artículo 149.3 CE establece que las materias no atribuidas expresamente al Estado podrán corresponder a las CCAA si sus Estatutos las asumen. Lo no asumido por los Estatutos queda en manos del Estado. En caso de conflicto, el derecho estatal prevalece en todo lo no atribuido a la exclusiva competencia autonómica, y será siempre supletorio del derecho de las CCAA.

Mecanismos de ajuste competencial

El artículo 150 CE prevé tres instrumentos: leyes marco (art. 150.1), que permiten a las Cortes atribuir a las CCAA la facultad de dictar normas legislativas dentro de principios estatales; leyes de transferencia o delegación (art. 150.2), mediante ley orgánica; y leyes de armonización (art. 150.3), que requieren la apreciación de necesidad por mayoría absoluta de cada Cámara.

Las competencias que comparten Estado y CCAA se clasifican en compartidas (se reparten las funciones sobre la misma materia, como la legislación laboral) y concurrentes (ambos entes actúan con facultades idénticas sobre la misma materia, como la cultura).

El municipio: entidad local básica

El artículo 140 CE garantiza la autonomía municipal. El municipio, según el artículo 11 LBRL, es la entidad local básica con personalidad jurídica plena. Sus elementos son territorio, población y organización. El término municipal es el territorio donde el ayuntamiento ejerce sus competencias; cada municipio pertenece a una sola provincia. La creación de nuevos municipios exige un mínimo de 4.000 habitantes.

La organización obligatoria comprende Alcalde, Tenientes de Alcalde y Pleno en todos los ayuntamientos. La Junta de Gobierno Local es obligatoria en municipios de más de 5.000 habitantes. Los servicios mínimos obligatorios se escalonan por población: todos deben prestar alumbrado, cementerio, recogida de residuos, limpieza viaria, agua potable, alcantarillado, acceso a núcleos y pavimentación; a partir de 5.000 habitantes se añaden parque público, biblioteca y tratamiento de residuos; a partir de 20.000, protección civil, instalaciones deportivas y extinción de incendios; a partir de 50.000, transporte colectivo urbano y medio ambiente urbano.

La provincia: agrupación de municipios

El artículo 141 CE define la provincia como entidad local con personalidad jurídica propia, determinada por la agrupación de municipios y división territorial para el cumplimiento de actividades del Estado. Cualquier alteración de límites provinciales requiere ley orgánica. Su gobierno corresponde a las Diputaciones provinciales (o Cabildos y Consejos Insulares en los archipiélagos).

La organización provincial reproduce el esquema municipal: Pleno, Presidente (elegido por el Pleno entre los diputados provinciales, que deben ser concejales) y Junta de Gobierno. Los diputados provinciales tienen elección indirecta o de segundo grado. Su número varía según el artículo 204 LOREG: 25 diputados hasta 500.000 residentes, 27 hasta un millón, 31 hasta 3.500.000 y 51 a partir de esa cifra.

¿Qué diferencia existe entre la vía común y la vía especial de acceso a la autonomía en cuanto a competencias iniciales?

Por la vía común (art. 143 CE), las CCAA solo podían asumir las competencias del artículo 148 CE y debían esperar 5 años y reformar su Estatuto para ampliarlas al marco del artículo 149. Por la vía especial (art. 151 CE), accedían desde el inicio al máximo nivel competencial sin ese plazo de espera. Esta diferencia temporal de 5 años es la clave que suele preguntarse en examen.

¿Qué mayoría se exige para aplicar el artículo 155 CE y quién debe aprobarla?

La aplicación del artículo 155 CE requiere la aprobación por mayoría absoluta del Senado, previo requerimiento del Gobierno al Presidente de la Comunidad Autónoma que no haya sido atendido. El error frecuente es atribuir esta aprobación al Congreso o a ambas Cámaras: corresponde exclusivamente al Senado.

¿Cuál es la población mínima exigida para crear un nuevo municipio y qué plazo de prohibición de segregación se aplica tras una fusión?

La creación de nuevos municipios exige un mínimo de 4.000 habitantes en núcleos de población territorialmente diferenciados, con sostenibilidad financiera y sin disminución de la calidad de los servicios. Tras una fusión mediante convenio, el municipio resultante no puede segregarse hasta transcurridos 10 años.

¿Qué instrumento del artículo 150 CE requiere mayoría absoluta de cada Cámara para su aprobación?

Las leyes de armonización (art. 150.3 CE). Las Cortes Generales deben apreciar la necesidad de armonizar las disposiciones normativas de las CCAA por mayoría absoluta de cada Cámara, incluso en materias de competencia autonómica. Es la única de las tres figuras del artículo 150 que exige esta mayoría reforzada.