Administrativos del Estado | Tema 32

El presupuesto público: concepto, principios presupuestarios y ciclo presupuestario

El presupuesto es uno de los temas recurrentes en las oposiciones a administrativo del Estado. Aparece tanto en los bloques de gestión financiera como en los de derecho administrativo, y genera preguntas sobre principios, fases del ciclo y diferencias entre el presupuesto clásico y el presupuesto por programas. Dominar la terminología técnica y las distinciones entre tipos de principios resulta decisivo para acertar en examen.

Concepto de presupuesto público

El presupuesto público es la expresión cifrada, conjunta y sistemática de los derechos y obligaciones a liquidar durante un ejercicio por cada uno de los órganos y entidades del sector público. Constituye simultáneamente un documento jurídico, un acto de previsión y un instrumento de política económica.

Los créditos de gasto fijan un límite máximo de ejecución, mientras que los ingresos son una simple previsión estimativa. Esta asimetría es una de las claves que más se pregunta en examen.

Características fundamentales

• Carácter jurídico: requiere aprobación por el Parlamento y vincula al Gobierno.
• Periodicidad: se elabora y ejecuta de forma periódica, normalmente anual.
• Forma contable: se presenta equilibrado entre ingresos y gastos (equilibrio contable, no necesariamente económico).
• Acto de previsión: estima anticipadamente ingresos y gastos del ejercicio.

Principios presupuestarios políticos

Los principios políticos configuran el presupuesto como instrumento de equilibrio de poderes dentro del Estado constitucional. Los principales son:

Principio de competencia: el Parlamento aprueba, el Ejecutivo ejecuta y el Tribunal de Cuentas fiscaliza.

Principio de universalidad o integridad: el presupuesto recoge todos los ingresos y todos los gastos de la actividad financiera del Estado.

Principio de unidad presupuestaria: el presupuesto ha de ser único, sin proliferación de presupuestos extraordinarios o especiales.

Principio de especialidad: la autorización al Ejecutivo no es genérica sino condicionada en su triple vertiente cualitativa (destino), cuantitativa (importe máximo) y temporal (período aprobado).

Principio de anualidad: el mandato presupuestario se circunscribe al año natural.

Otros principios políticos relevantes son los de publicidad, claridad, exactitud, anticipación, justificación y no afectación de los ingresos.

Principios presupuestarios contables

Traducen a técnica contable los principios políticos:

• Presupuesto bruto: las partidas se consignan por su importe íntegro, sin compensar gastos con ingresos ni viceversa.
• Unidad de Caja: todos los cobros y pagos se centralizan en la Tesorería Pública.
• Especificación: reflejo contable de la especialidad cualitativa, cuantitativa y temporal.
• Ejercicio cerrado: cada ingreso y gasto se imputa al período que le corresponde, utilizando el criterio de devengo (momento del reconocimiento de derechos u obligaciones) o el criterio de caja (momento del cobro o pago).

Principios presupuestarios económicos

Atienden a la racionalidad económica de la actividad financiera:

• Gasto público mínimo: el gasto debe limitarse a lo imprescindible.
• Equilibrio presupuestario anual: limitar el recurso excesivo a la deuda pública.
• Neutralidad y justicia impositivas: los impuestos no deben perjudicar el desarrollo económico y deben repartirse conforme a la capacidad de pago.

Principios de la LO 2/2012 de Estabilidad Presupuestaria

La Ley Orgánica 2/2012 incorpora principios que complementan los clásicos y vinculan a todas las Administraciones Públicas:

• Estabilidad presupuestaria: situación de equilibrio o superávit estructural.
• Sostenibilidad financiera: capacidad para financiar compromisos presentes y futuros dentro de los límites de déficit, deuda pública y morosidad comercial.
• Plurianualidad: marco presupuestario a medio plazo, compatible con la anualidad.
• Transparencia: información suficiente para verificar el cumplimiento de objetivos.
• Eficiencia en la asignación de recursos: gestión orientada por eficacia, eficiencia, economía y calidad.
• Responsabilidad: cada Administración asume las consecuencias de sus incumplimientos.
• Lealtad institucional: valorar el impacto de las actuaciones propias sobre el resto de Administraciones.

Fases del ciclo presupuestario

El ciclo presupuestario comprende cuatro fases clásicas, precedidas por una fase previa de planificación.

Planificación

Elaboración de un Plan Fiscal o Plan Financiero a medio plazo (3-5 años) con previsiones macroeconómicas que enmarcan la programación plurianual.

Elaboración y aprobación

El Ejecutivo elabora el anteproyecto. El Ministro de Hacienda fija las directrices de distribución del gasto a través de la Comisión de Políticas de Gasto. Los ministerios remiten sus propuestas ajustadas a los límites establecidos. El proyecto de Ley de PGE se remite a las Cortes Generales antes del 1 de octubre del año anterior. Si no se aprueba antes del 1 de enero, se prorrogan automáticamente los presupuestos iniciales del ejercicio anterior.

Ejecución

La gestión del gasto sigue cinco fases: aprobación del gasto, compromiso, reconocimiento de la obligación, ordenación del pago y pago material. La aprobación reserva crédito sin generar relaciones con terceros; el compromiso vincula jurídicamente a la Hacienda Pública frente a terceros.

Control

Cumple una doble finalidad: política (justificación del mandato legislativo) y económico-financiera (evitar despilfarro). Se clasifica por momento (preventivo, concomitante, posterior), por órgano (interno a cargo de la IGAE; externo a cargo del Tribunal de Cuentas) y por objeto (ingresos o gastos).

El presupuesto por programas (PPBS)

El Presupuesto por Programas (Planning, Programming, Budgeting System) integra la presupuestación con la planificación. Su propósito es lograr una asignación eficiente de recursos vinculando objetivos públicos con medios y costes.

Se estructura jerárquicamente en funciones (agrupación más agregada), programas (unidad básica de asignación) y actividades o elementos de coste. Para seleccionar el programa óptimo se recurre al análisis coste-beneficio o coste-eficacia.

En España se implantó obligatoriamente para los PGE de 1984 mediante la Orden de 17 de junio de 1983, aunque su aplicación efectiva plena no se alcanzó hasta los presupuestos de 1989.

Fases del PPBS

• Planificación: identificación de objetivos (finalidades, misiones, fines, objetivos concretos) y definición de indicadores de seguimiento.
• Programación: análisis de programas alternativos, especificando medios, costes y resultados previsibles. Los programas pueden ser operacionales, administrativos o de intervención.
• Presupuestación: cuantificación del coste económico anual.
• Ejecución: puesta en práctica durante la vigencia del presupuesto.
• Control: comparación entre resultados y costes previstos frente a los realmente obtenidos.

¿Qué diferencia existe entre el carácter limitativo de los gastos y la naturaleza estimativa de los ingresos en el presupuesto público?

Los créditos de gasto constituyen un techo máximo que no puede superarse sin modificación presupuestaria. Los ingresos, en cambio, son una simple previsión: si se recauda más de lo previsto no hay infracción, y si se recauda menos tampoco. Esta asimetría es la base del control presupuestario del gasto y un error frecuente en examen es equiparar ambos como límites máximos.

¿Cuáles son las tres vertientes del principio de especialidad y qué principio contable lo traduce?

El principio de especialidad tiene vertiente cualitativa (los créditos no pueden destinarse a fines distintos de los autorizados), cuantitativa (solo se puede gastar hasta la cuantía aprobada) y temporal (los gastos deben contraerse dentro del período presupuestario). Su traducción contable es el principio de especificación.

¿Qué ocurre si la Ley de PGE no se aprueba antes del 1 de enero del ejercicio correspondiente?

Se prorrogan automáticamente los presupuestos iniciales del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos. La prórroga no afecta a los créditos de programas que terminaban en el ejercicio prorrogado ni a obligaciones que se extinguían en él. La estructura orgánica se adapta a la organización administrativa vigente sin alterar la cuantía total.

¿Qué distingue la fase de aprobación del gasto de la fase de compromiso en la ejecución presupuestaria?

La aprobación autoriza la realización de un gasto reservando crédito, pero no genera relaciones jurídicas con terceros. El compromiso, tras cumplir los trámites legales, acuerda la realización del gasto previamente aprobado y sí vincula jurídicamente a la Hacienda Pública frente a terceros por la cuantía y condiciones pactadas.