Administrativos del Estado | Tema 21

Responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas: concepto, requisitos y procedimiento (LRJSP y LPACAP)

Este tema es uno de los más preguntados en las oposiciones de Administrativo del Estado y en convocatorias de acceso a la AGE. Combina fundamento constitucional (arts. 9.3, 106.2 y 121 CE), regulación sustantiva en la Ley 40/2015 (LRJSP) y procedimiento en la Ley 39/2015 (LPACAP). Las preguntas tipo test suelen centrarse en plazos de prescripción, requisitos del daño y silencio administrativo, por lo que conviene dominar cada matiz.

Fundamento constitucional y regulación vigente

La responsabilidad patrimonial tiene rango constitucional. El artículo 9.3 CE proclama el principio de responsabilidad de los poderes públicos. El artículo 106.2 CE reconoce el derecho de los particulares a ser indemnizados por toda lesión en sus bienes y derechos derivada del funcionamiento de los servicios públicos, salvo fuerza mayor. Y el artículo 149.1.18.ª CE atribuye al Estado la competencia exclusiva para regular el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones públicas.

La regulación se reparte entre dos normas: la LRJSP (arts. 32 a 37), que fija los principios sustantivos, y la LPACAP, que regula el procedimiento administrativo con sus especialidades en esta materia.

Sujetos: quién reclama y responsabilidad concurrente

El artículo 32 LRJSP reconoce a los particulares el derecho a ser indemnizados. Aunque el término sugiere solo sujetos privados, la jurisprudencia admite que una Administración (por ejemplo, un ayuntamiento) pueda reclamar frente a otra.

Cuando varias Administraciones actúan conjuntamente, responden de forma solidaria frente al particular (art. 33.1 LRJSP). Si la concurrencia no deriva de fórmulas conjuntas, la responsabilidad se distribuye atendiendo a competencia, interés público tutelado e intensidad de la intervención. Si no cabe esa determinación, también opera la solidaridad.

El sistema está unificado: la responsabilidad se exige conforme a los arts. 32 y siguientes LRJSP tanto si la Administración actúa en relaciones de derecho público como de derecho privado (art. 35 LRJSP), y la jurisdicción competente es siempre la contencioso-administrativa (art. 2.e LJCA).

Antijuridicidad del daño

El requisito nuclear es que el daño sea antijurídico: no que la conducta administrativa sea ilícita, sino que el particular no tenga el deber jurídico de soportar la lesión (art. 34.1 LRJSP). La anulación de un acto o disposición administrativa no presupone, por sí misma, derecho a indemnización (art. 32.1 LRJSP). Hace falta demostrar una verdadera lesión patrimonial que el afectado no estaba obligado a tolerar.

Características del daño indemnizable

El artículo 32.2 LRJSP exige que el daño sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas. Son resarcibles daños materiales, personales e incluso morales. Quedan excluidos los daños eventuales, potenciales o hipotéticos, por carecer de efectividad.

Relación de causalidad y causas de ruptura del nexo

Debe existir un nexo causal entre el funcionamiento del servicio público y el daño. Tres circunstancias pueden romperlo:

• Fuerza mayor: acontecimiento irresistible y ajeno al ámbito de la Administración (inundaciones, terremotos). También se incluyen los daños derivados de hechos imprevisibles o inevitables según el estado de la ciencia o la técnica en el momento de su producción (art. 34.1 LRJSP).
• Intervención de tercero o culpa de la víctima: la jurisprudencia actual no excluye automáticamente la responsabilidad administrativa, sino que aplica un concurso de causas con reparto proporcional de la deuda de resarcimiento.

Cálculo y forma de la indemnización

La indemnización se calcula conforme a los criterios de la legislación fiscal, de expropiación forzosa y valoraciones de mercado. Para muerte o lesiones corporales pueden usarse los baremos de seguros obligatorios y Seguridad Social (art. 34.2 LRJSP).

El dies a quo es el día en que la lesión se produjo, con actualización al cierre del procedimiento según el índice de garantía de la competitividad del INE (art. 34.3 LRJSP). La reparación comprende tanto el daño emergente como el lucro cesante (art. 1.106 CC), siempre que este sea cierto y acreditable.

La indemnización puede sustituirse por una compensación en especie o abonarse mediante pagos periódicos, cuando convenga al interés público y exista acuerdo con el interesado (art. 34.4 LRJSP).

Procedimiento: iniciación y prescripción

El procedimiento puede iniciarse de oficio o a instancia del interesado (art. 67 LPACAP). El plazo de prescripción es de 1 año desde que se produjo el hecho o se manifestó el efecto lesivo. Reglas especiales del cómputo:

• Daños físicos o psíquicos: desde la curación o determinación del alcance de las secuelas.
• Anulación de actos o disposiciones: desde la notificación de la resolución administrativa o sentencia definitiva.
• Ley declarada inconstitucional o contraria al Derecho de la UE: desde la publicación de la sentencia en el BOE o DOUE.

La solicitud debe especificar las lesiones, la presunta relación de causalidad y, si es posible, la evaluación económica.

Instrucción y dictamen del Consejo de Estado

Es preceptivo solicitar informe al servicio cuyo funcionamiento causó la lesión (plazo máximo de 10 días). Cuando la indemnización reclamada sea igual o superior a 50.000 euros, será preceptivo el dictamen del Consejo de Estado o del órgano consultivo autonómico, que se emitirá en el plazo de 2 meses (art. 81.2 LPACAP).

Terminación, silencio y recursos

El procedimiento general tiene un plazo máximo de 6 meses. Transcurrido sin resolución expresa ni acuerdo, el silencio es desestimatorio (art. 91.3 LPACAP). El procedimiento simplificado se aplica cuando la relación de causalidad, la valoración del daño y la cuantía sean inequívocas; su plazo es de 30 días.

En la AGE resuelve el ministro respectivo, salvo en casos de responsabilidad por actos legislativos, donde resuelve el Consejo de Ministros. La resolución pone fin a la vía administrativa, abriéndose el recurso contencioso-administrativo o, potestativamente, el de reposición.

Responsabilidad de autoridades y personal: acción de regreso

Los particulares reclaman siempre contra la Administración, no contra el funcionario (art. 36 LRJSP). Una vez indemnizado el lesionado, la Administración exige de oficio la responsabilidad a sus autoridades o personal cuando hayan incurrido en dolo, culpa o negligencia graves. Se ponderan el resultado dañoso, el grado de culpabilidad y la responsabilidad profesional. El procedimiento de regreso incluye alegaciones (15 días), prueba (15 días), audiencia (10 días), propuesta de resolución (5 días) y resolución (5 días).

Responsabilidad del Estado-legislador

El artículo 32.3 LRJSP reconoce el derecho a indemnización por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos que el particular no tenga el deber jurídico de soportar, con el límite de que la propia ley prevea esa posibilidad. Para leyes declaradas inconstitucionales o contrarias al Derecho de la UE, se exige sentencia firme desestimatoria previa y que el reclamante hubiera alegado la inconstitucionalidad o infracción. Los daños indemnizables se limitan a los producidos en los 5 años anteriores a la publicación de la sentencia declarativa (art. 34.1 LRJSP).

¿La anulación de un acto administrativo genera automáticamente derecho a indemnización por responsabilidad patrimonial?

No. El artículo 32.1 LRJSP establece expresamente que la anulación en vía administrativa o contencioso-administrativa de actos o disposiciones no presupone, por sí misma, derecho a indemnización. Es necesario acreditar una lesión antijurídica real que el particular no tenga el deber jurídico de soportar.

¿Cuál es el plazo de prescripción para reclamar la responsabilidad patrimonial y qué regla especial se aplica en caso de ley declarada inconstitucional?

El plazo general es de 1 año desde el hecho o la manifestación de su efecto lesivo (art. 67.1 LPACAP). En el caso de responsabilidad por ley declarada inconstitucional o contraria al Derecho de la UE, el año se cuenta desde la publicación de la sentencia en el BOE o el DOUE. Además, solo son indemnizables los daños producidos en los 5 años anteriores a esa publicación.

¿A partir de qué cuantía es preceptivo el dictamen del Consejo de Estado en el procedimiento de responsabilidad patrimonial?

El dictamen del Consejo de Estado (o del órgano consultivo autonómico) es preceptivo cuando la indemnización reclamada sea igual o superior a 50.000 euros, o a la cuantía que fije la legislación autonómica (art. 81.2 LPACAP). Este dictamen se emite en un plazo de 2 meses y debe pronunciarse sobre la relación de causalidad, la valoración del daño y la cuantía de la indemnización.

¿Puede la Administración reclamar al funcionario que causó el daño y bajo qué condiciones?

Sí, mediante la acción de regreso (art. 36 LRJSP). Una vez que la Administración ha indemnizado al lesionado, exige de oficio, en vía administrativa, la responsabilidad de sus autoridades o personal, pero solo cuando hayan concurrido dolo, culpa o negligencia graves. Nunca puede el particular dirigirse directamente contra el funcionario; la reclamación siempre se dirige a la Administración.