Administrativos del Estado | Tema 18

Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común: interesados, actos, procedimiento y recursos

La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP) es una de las normas más preguntadas en las oposiciones a Administrativo del Estado. Aparece tanto en el bloque de derecho administrativo general como en preguntas transversales sobre plazos, silencio administrativo y recursos. Dominar su estructura y sus reglas concretas marca la diferencia en el examen.

Capacidad de obrar en el procedimiento administrativo

El artículo 3 de la LPACAP configura la capacidad de obrar de forma más amplia que en Derecho civil. No se limita a personas físicas y jurídicas: también reconoce capacidad a los grupos de afectados, uniones y entidades sin personalidad jurídica cuando una ley lo declare expresamente, y a los patrimonios independientes o autónomos (como la herencia yacente) si existe previsión legal.

La Administración no puede negar la condición de sujeto capaz a quienes tengan un interés legítimo reconocido normativamente, aunque carezcan de personalidad jurídica plena.

Concepto de interesado

El artículo 4 delimita tres categorías de interesado:

• Quienes promueven el procedimiento en defensa de un derecho o interés legítimo.
• Quienes, sin haberlo promovido, puedan ver afectados sus derechos o intereses legítimos por la resolución.
• Quienes se personen durante la tramitación acreditando interés legítimo.

La distinción entre derecho subjetivo (posición jurídica directa) e interés legítimo (expectativa razonable de beneficio o de evitar un perjuicio) es frecuente objeto de pregunta. El interés legítimo amplía la protección y permite intervenir a terceros que no son parte inicial.

Representación y registros electrónicos de apoderamientos

Los interesados pueden actuar mediante representante (art. 5). La representación se acredita por cualquier medio válido en Derecho. La LPACAP introduce el apoderamiento apud acta, otorgable presencialmente o por vía electrónica en la sede correspondiente.

El artículo 6 obliga a todas las Administraciones a disponer de un registro electrónico de apoderamientos. Cada Administración puede crear el suyo o adherirse al registro estatal, garantizando la interoperabilidad entre administraciones.

Identificación y firma electrónica de los interesados

La Ley separa dos funciones distintas: identificación (acreditar quién es el sujeto) y firma (manifestar voluntad o consentimiento). El artículo 11 establece que, como regla general, basta la identificación; la firma se reserva para actos que requieran acreditar la voluntad expresa del interesado.

Los sistemas admitidos incluyen certificados electrónicos cualificados, clave concertada, firma electrónica avanzada y sello electrónico. Las oficinas de asistencia en materia de registros (art. 12) prestan ayuda a quienes tengan dificultades con los medios electrónicos, pudiendo incluso realizar trámites en nombre del interesado con su autorización.

Obligación de relacionarse electrónicamente

El artículo 14 diferencia dos situaciones. Las personas físicas pueden elegir entre canal electrónico o presencial. Están obligados a relacionarse electrónicamente:

• Personas jurídicas
• Entidades sin personalidad jurídica
• Profesionales con colegiación obligatoria
• Empleados públicos en actuaciones por razón de su cargo

Silencio administrativo

Procedimientos iniciados a solicitud del interesado (art. 24)

La regla general es el silencio positivo: la falta de resolución expresa equivale a estimación. Excepciones: procedimientos de ejercicio de potestades sancionadoras y aquellos en que una norma con rango de ley establezca silencio negativo.

Procedimientos iniciados de oficio (art. 25)

La falta de resolución no produce efectos estimatorios. Se entienden desestimadas las pretensiones de los interesados que hubieran comparecido.

Actos administrativos: requisitos y eficacia

Los actos se producen por escrito, preferentemente en formato electrónico (art. 34). La motivación (art. 35) es obligatoria en actos que limiten derechos, actos de gravamen, resoluciones sancionadoras y actos que se aparten de criterios precedentes o dictámenes preceptivos.

La ejecutividad (art. 38) permite a la Administración imponer sus decisiones desde que se dictan, salvo que la eficacia se condicione a notificación, publicación o aprobación superior. Los actos producen efectos desde su fecha, admitiéndose retroactividad solo cuando favorezcan al interesado, lo disponga una ley o sustituyan actos anulados.

Notificaciones

La notificación es condición de eficacia del acto (art. 40) y debe incluir el texto íntegro, indicación de si agota la vía administrativa, recursos procedentes, plazos y órganos competentes. Plazo para practicarla: diez días desde que se dicta el acto.

La notificación electrónica se entiende practicada cuando el interesado accede a su contenido o, si no accede, transcurridos diez días naturales desde su puesta a disposición (art. 43). Tras dos intentos infructuosos por cualquier medio, se acude a publicación en el BOE (art. 44).

Nulidad de pleno derecho

Son nulos de pleno derecho (art. 47) los actos que lesionen derechos fundamentales, los dictados por órgano manifiestamente incompetente, los de contenido imposible, los constitutivos de infracción penal y los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento. La nulidad puede declararse en cualquier momento y el acto carece de validez desde su origen.

Anulabilidad

Los actos son anulables (art. 48) cuando incurran en cualquier infracción del ordenamiento, incluida la desviación de poder, siempre que no constituyan supuestos de nulidad radical. A diferencia de la nulidad, la anulabilidad permite la convalidación (art. 52) subsanando el vicio, con efectos retroactivos.

Fases del procedimiento administrativo común

Iniciación

Puede ser de oficio (por acuerdo, orden superior, petición razonada o denuncia) o a solicitud del interesado. La solicitud incompleta se subsana en plazo de diez días (art. 59). También cabe iniciar mediante declaración responsable o comunicación previa (art. 60).

Instrucción

Comprende alegaciones (formulables en cualquier momento antes del trámite de audiencia), informes (plazo de emisión: diez días si no se fija otro), período de prueba (diez a treinta días) y trámite de audiencia (art. 80), garantía esencial del derecho de defensa.

Finalización

Formas de terminación: resolución expresa, desistimiento, renuncia al derecho, caducidad o terminación convencional. En procedimientos sancionadores (art. 85), el reconocimiento de responsabilidad o el pago voluntario permiten reducciones de sanción compatibles entre sí.

Recursos administrativos

Recurso de alzada (art. 121)

Procede contra actos que no ponen fin a la vía administrativa. Se interpone ante el órgano autor del acto; lo resuelve el superior jerárquico. Plazo de interposición: un mes (acto expreso). Plazo de resolución: tres meses; transcurrido sin resolución, se entiende desestimado.

Recurso potestativo de reposición (art. 123)

Procede contra actos que ponen fin a la vía administrativa. Lo resuelve el mismo órgano que dictó el acto. Plazo de interposición: un mes. Plazo de resolución: un mes. No puede interponerse simultáneamente con el recurso contencioso-administrativo.

Recurso extraordinario de revisión (art. 125)

Solo cabe contra actos firmes en vía administrativa, en supuestos tasados: error de hecho (plazo de cuatro años), aparición de documentos esenciales, falsedad documental o conducta penal que influyera en la resolución (plazo de tres meses). Resolución en tres meses.

Revisión de oficio y declaración de lesividad

La Administración puede revisar de oficio actos nulos en cualquier momento, previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente (art. 106). Para actos anulables favorables al interesado, debe declarar primero su lesividad para el interés público e impugnarlos ante la jurisdicción contencioso-administrativa (art. 107). Esta distinción protege la seguridad jurídica del ciudadano frente a revocaciones unilaterales.

¿Cuál es la regla general del silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado y qué excepciones existen?

La regla general es el silencio positivo (art. 24 LPACAP): la falta de resolución expresa equivale a la estimación de la solicitud. Se exceptúan los procedimientos de ejercicio de potestades sancionadoras y aquellos en que una norma con rango de ley establezca expresamente el silencio negativo. El error frecuente en examen es creer que el silencio es siempre negativo.

¿En qué se diferencia la nulidad de pleno derecho de la anulabilidad en cuanto a sus efectos y posibilidad de subsanación?

La nulidad de pleno derecho (art. 47) implica que el acto carece de validez desde su origen, puede declararse en cualquier momento y no admite convalidación. La anulabilidad (art. 48) permite que el acto sea convalidado subsanando el vicio, con efectos retroactivos, siempre que no cause indefensión. La clave es que la nulidad afecta a vicios graves tasados, mientras la anulabilidad cubre cualquier otra infracción del ordenamiento, incluida la desviación de poder.

¿Qué plazo tiene la Administración para resolver el recurso de alzada y qué ocurre si no lo hace?

El plazo máximo es de tres meses (art. 122). Si transcurre sin resolución expresa, el recurso se entiende desestimado por silencio negativo, quedando abierta la vía contencioso-administrativa. El opositor debe recordar que el plazo de resolución del recurso de reposición es distinto: solo un mes.

¿Cuándo se entiende practicada una notificación electrónica si el interesado no accede a ella?

Se considera realizada transcurridos diez días naturales desde su puesta a disposición en la sede electrónica o dirección habilitada única, salvo que el interesado acredite imposibilidad técnica o material (art. 43). El cómputo es en días naturales, no hábiles, dato que se pregunta con frecuencia.