Gestión Seguridad Social | Tema 77

Infracciones y sanciones en materia de Seguridad Social: TRLISOS, procedimiento y sujetos responsables

Este tema es uno de los más extensos y técnicos del programa de Gestión de la Administración de la Seguridad Social. Aparece con frecuencia en los exámenes del cuerpo A2, especialmente las preguntas sobre clasificación de infracciones por sujetos, los plazos del procedimiento sancionador y la distribución de competencias sancionadoras. La norma de referencia es el Real Decreto Legislativo 5/2000 (TRLISOS) y el RD 928/1998 (RGPS).

Principios del derecho sancionador en Seguridad Social

El artículo 25 de la Constitución establece que nadie puede ser sancionado por acciones u omisiones que no constituyan infracción administrativa según la legislación vigente, y que la Administración civil no puede imponer sanciones que impliquen privación de libertad.

La potestad sancionadora en Seguridad Social respeta cinco principios heredados del Derecho penal:

• Principio de legalidad: la potestad sancionadora solo existe si la atribuye una norma con rango de ley.
• Principio de tipicidad: solo son infracciones las vulneraciones previstas como tales en una ley.
• Principio de responsabilidad: exige declarar culpable al sujeto infractor.
• Principio non bis in idem: prohíbe la duplicidad de sanciones penales y administrativas por un mismo hecho.

El quinto principio, de expediente previo, exige que toda sanción vaya precedida de la instrucción del oportuno expediente, a propuesta de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social (ITSS).

Concepto de infracción y sujetos responsables

Según el artículo 20 del TRLISOS, son infracciones en materia de Seguridad Social las acciones y omisiones de los sujetos responsables del artículo 2.2, contrarias a las disposiciones legales y reglamentarias del sistema, tipificadas y sancionadas como tales. Se asimilan a ellas las producidas respecto de otras cotizaciones que recaude el sistema (formación profesional, FOGASA y desempleo).

Solo se califican como infracciones los incumplimientos de normas de origen estatal. Los incumplimientos de convenios colectivos o mejoras voluntarias no constituyen infracción administrativa.

Los sujetos responsables (art. 2.2 TRLISOS) son personas físicas o jurídicas y comunidades de bienes, y en particular: empresarios, trabajadores por cuenta propia o ajena, solicitantes y beneficiarios de prestaciones, Mutuas Colaboradoras con la Seguridad Social y demás entidades colaboradoras.

El procedimiento sancionador general

Iniciación

Se inicia de oficio, mediante acta de infracción de la ITSS, como resultado de la actividad inspectora previa. El procedimiento para sanciones leves y graves a solicitantes y beneficiarios de prestaciones se inicia, en cambio, por la propia entidad gestora.

Notificación y alegaciones

Las actas de infracción se notifican al presunto sujeto responsable en el plazo de 10 días hábiles desde el término de la actuación inspectora (fecha del acta). El interesado dispone de 15 días hábiles desde la notificación para formular alegaciones con la prueba que estime pertinente. Si no presenta alegaciones, el acta puede considerarse propuesta de resolución.

Resolución y recurso de alzada

El órgano competente dicta resolución motivada en 10 días desde que finalizó la tramitación, pudiendo confirmar, modificar o dejar sin efecto la propuesta del acta.

Contra la resolución cabe recurso de alzada en el plazo de 1 mes ante el órgano superior competente, cuya resolución agota la vía administrativa. Si transcurren 3 meses sin resolución, se entiende desestimado y queda expedita la vía contencioso-administrativa.

Infracciones de empresarios y trabajadores por cuenta propia

Las infracciones se clasifican en leves (art. 21), graves (art. 22) y muy graves (art. 23) del TRLISOS.

Son leves conductas como no conservar durante 4 años la documentación de afiliación, altas y bajas, o no comunicar en tiempo y forma las bajas de trabajadores.

Son graves no solicitar la afiliación o el alta de trabajadores (una infracción por cada trabajador afectado), no ingresar cuotas en plazo habiendo cumplido las obligaciones del art. 29 TRLGSS, o no entregar al trabajador el certificado de empresa. La sanción por falta de ingreso de cuotas (grave) oscila entre el 50 % y el 100 % del importe no ingresado.

Son muy graves no ingresar cuotas sin haber cumplido las obligaciones del art. 29 TRLGSS, el falseamiento de documentos para la obtención fraudulenta de prestaciones, la retención indebida de cuotas descontadas a trabajadores, o incrementar indebidamente la base de cotización para aumentar prestaciones. La sanción por falta de ingreso (muy grave) va del 100,01 % al 150 % del importe no ingresado.

Infracciones de solicitantes y beneficiarios de prestaciones

Las infracciones leves (art. 24) incluyen no facilitar datos para la afiliación o alta, no comparecer ante la entidad gestora previo requerimiento, o no cumplir el acuerdo de actividad.

Las graves (art. 25) comprenden efectuar trabajos incompatibles durante la percepción de prestaciones, no comparecer a reconocimientos médicos o rechazar una oferta de empleo adecuada.

Las muy graves (art. 26) abarcan actuar fraudulentamente para obtener prestaciones indebidas, compatibilizar desempleo con trabajo por cuenta propia o ajena fuera de los supuestos legales, y la connivencia con el empresario.

Competencias sancionadoras en la AGE

La competencia para sancionar, a propuesta de la ITSS, se distribuye por cuantía:

• Autoridad provincial: hasta 31.000 €
• Director general competente: hasta 62.500 €
• Ministro de Inclusión, Migraciones y SS: hasta 125.000 €
• Consejo de Ministros: a partir de 125.001 €

La imposición de sanciones a trabajadores por infracciones en materia de SS corresponde a la entidad gestora o servicio común competente. Si afectan a prestaciones por desempleo, la competencia es del SEPE. Estas resoluciones son recurribles ante los órganos jurisdiccionales del orden social, previa reclamación ante la entidad gestora.

Órganos de participación en las entidades gestoras

El artículo 129 CE ordena establecer formas de participación de los interesados en la Seguridad Social. El artículo 69 del TRLGSS desarrolla este mandato a través de órganos con representación tripartita (sindicatos, organizaciones empresariales y Administración Pública).

Consejo General

Es el órgano superior de participación. En el INSS (que incluye la participación sobre la TGSS) y el IMSERSO está compuesto por 13 representantes sindicales, 13 empresariales y 13 de la AGE. El ISM añade 4 representantes de corporaciones del sector marítimo-pesquero. El INGESA (denominado Consejo de Participación) tiene 6+6+6 más 1 de consumidores y usuarios.

La presidencia recae en un representante de la Administración: el Secretario de Estado de la SS en INSS e ISM. El Consejo General celebra sesión plenaria ordinaria cada 3 meses (4 en el INGESA) y requiere 2/3 de los componentes en primera convocatoria para constituirse válidamente.

Comisión Ejecutiva Central

Depende del Consejo General, con composición de 3+3+3 (más 1 de cofradías en el ISM). La preside el director general del instituto. Se reúne mensualmente y supervisa la aplicación de los acuerdos del Consejo General.

Comisión Ejecutiva Provincial

Es el órgano provincial de participación, bajo dependencia del Consejo General, con idéntica composición que la Comisión Ejecutiva Central. La del INSS extiende sus funciones a las direcciones provinciales de la TGSS. Se reúne mensualmente (cuatrimestralmente en INGESA). Los acuerdos se adoptan por mayoría de asistentes, salvo materia presupuestaria y mociones, que requieren mayoría absoluta de los presentes.

Procedimiento sancionador especial para infracciones leves y graves en prestaciones

Los directores provinciales del INSS, ISM y SEPE sancionan estas infracciones. El procedimiento se inicia por comunicación de la ITSS o por datos que obren en poder de la entidad gestora. Se notifica al sujeto responsable, que tiene 15 días para alegar. La resolución es inmediatamente ejecutiva, pone fin a la vía administrativa y solo es recurrible ante la jurisdicción social. Si se suspende cautelarmente la prestación, la sanción sustituye a la suspensión cautelar.

Devolución de ingresos indebidos y reembolso de garantías

El procedimiento de devolución de ingresos indebidos se inicia de oficio por la TGSS o a instancia de parte. Cuando se solicite fuera de plazo una variación de datos que origine devolución, solo se reintegran las 3 mensualidades anteriores a la solicitud.

El reembolso del coste de garantías procede cuando, por resolución administrativa o sentencia firme, se declare la improcedencia de deudas con la Seguridad Social. Incluye el abono del interés de demora y sigue el procedimiento previsto para ingresos indebidos.

¿Qué diferencia convierte la falta de ingreso de cuotas en infracción grave o muy grave del empresario?

La clave está en si se cumplieron las obligaciones del art. 29.1 y 29.2 TRLGSS (transmisión de datos de cotización). Si el empresario cumplió esas obligaciones dentro de plazo pero no ingresó las cuotas, la infracción es grave (sanción del 50 al 100 %). Si no cumplió dichas obligaciones, la infracción es muy grave (sanción del 100,01 al 150 %).

¿Qué órgano participa en el control y vigilancia de la gestión de la TGSS, dado que esta carece de órganos propios de participación?

La TGSS no tiene órganos de participación propios. La participación en su control y vigilancia se ejerce a través del Consejo General y las Comisiones Ejecutivas del INSS, tanto a nivel central como provincial.

¿Cuánto tiempo tiene el interesado para alegar tras la notificación del acta de infracción de la ITSS, y qué ocurre si no alega?

Dispone de 15 días hábiles desde el día siguiente a la notificación. Si no formula alegaciones, el acta de infracción podrá ser considerada directamente propuesta de resolución, acelerando la tramitación del expediente.

¿Ante qué jurisdicción se recurren las sanciones que las entidades gestoras imponen a trabajadores y beneficiarios de prestaciones?

Ante los órganos jurisdiccionales del orden social, no del contencioso-administrativo. Es un requisito previo formular reclamación ante la entidad gestora competente antes de acudir a la jurisdicción social.