Gestión Seguridad Social | Tema 51

La Seguridad Social en la Constitución Española de 1978 y el Texto Refundido de la LGSS

Este tema es una pieza vertebral en las oposiciones al Cuerpo A2 de Gestión de la Administración de la Seguridad Social. Proporciona el marco constitucional y legal sobre el que se construyen todos los demás temas de la parte específica. Aparece con frecuencia tanto en preguntas tipo test como en desarrollo, y exige conocer con precisión los principios del artículo 41 CE, la diferencia entre niveles de protección y la estructura del TRLGSS.

El artículo 41 CE como norma básica

El artículo 41 de la Constitución Española es el eje del modelo de Seguridad Social. Establece que los poderes públicos mantendrán un régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos, que garantice la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad, especialmente en caso de desempleo. La asistencia y prestaciones complementarias serán libres.

Este precepto se ubica entre los principios rectores de la política social y económica (Capítulo III del Título I CE), lo que significa que no es directamente invocable como derecho fundamental, pero vincula a los poderes públicos y orienta toda la legislación en la materia.

Otros preceptos constitucionales relacionados

Junto al artículo 41, la CE contiene referencias complementarias a la protección social:

• Art. 25.2: derecho del preso a los beneficios de la Seguridad Social.
• Art. 39.1: protección social, económica y jurídica de la familia.
• Art. 43: derecho a la protección de la salud.
• Art. 50: pensiones adecuadas y periódicamente actualizadas para la tercera edad.
• Art. 129.1: participación de los interesados en la Seguridad Social.

Principios constitucionales del modelo de Seguridad Social

Del artículo 41 CE se extraen cuatro principios que configuran el modelo constitucional.

Publificación institucional

La Seguridad Social es una función del Estado social y democrático de Derecho (art. 1 CE). Los poderes públicos asumen la obligación de establecer la normativa, dirigir política y administrativamente el sistema y articular su financiación. El art. 149 CE reserva al Estado la legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social.

Universalidad subjetiva

El artículo 41 se dirige a todos los ciudadanos, no solo a quienes ejercen actividad profesional. Este principio se materializó con la Ley de Prestaciones No Contributivas de 1990, que extendió la cobertura a personas sin cotización suficiente pero en situación de necesidad.

Generalidad objetiva

La CE coloca en el centro del sistema el concepto de situación de necesidad. La protección no se limita a contingencias concretas, sino que aspira a cubrir el conjunto de necesidades que puedan concurrir. La "asistencia" se identifica con prestaciones técnicas (sanitaria, recuperación profesional) y las "prestaciones" con ayudas económicas.

Suficiencia prestacional

Las prestaciones deben ser suficientes, aunque la Constitución no fija un criterio para medir esa suficiencia. La legislación lo concreta fijando mínimos de pensiones contributivas, umbrales de pobreza para las no contributivas y tasas de sustitución de rentas profesionales.

Nivel básico de protección

El nivel básico o no contributivo se extiende a todos los ciudadanos en situación de necesidad. Otorga prestaciones uniformes, tiene gestión pública y se financia con cargo a los Presupuestos Generales del Estado (o al sistema de financiación autonómica en servicios transferidos). Integran este nivel las prestaciones no contributivas, los servicios sociales y la asistencia sanitaria no derivada de contingencias profesionales.

Nivel profesional contributivo

El nivel profesional o contributivo se dirige a la población trabajadora. Las prestaciones son proporcionales a cotizaciones y salarios, con el fin de sustituir las rentas de la vida activa. Su gestión es pública y se financia básicamente con cotizaciones sociales de trabajadores y empleadores. Incluye todas las prestaciones derivadas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, así como las prestaciones económicas contributivas (incapacidad temporal, jubilación contributiva, nacimiento y cuidado del menor, desempleo, muerte y supervivencia, entre otras).

Nivel complementario libre

Es voluntario y de carácter privado. Complementa al sistema público sin sustituirlo. Puede canalizarse mediante gestión pública (nivel complementario interno) o privada (nivel complementario externo), y se financia con las aportaciones de los partícipes.

Seguridad Social y Comunidades Autónomas

La distribución competencial se articula a través de los artículos 148 y 149 CE. Las CCAA pueden asumir competencias en asistencia social y seguridad e higiene. El Estado retiene competencia exclusiva sobre legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, sanidad exterior, bases de la sanidad y legislación farmacéutica.

El Tribunal Constitucional ha interpretado "legislación básica" en sentido amplio: campo de aplicación, afiliación, cotización y recaudación, acción protectora, gestión, régimen económico y régimen sancionador. A las CCAA les corresponde la ejecución y gestión de los servicios, y la potestad de dictar normas organizativas sobre esa ejecución.

El TRLGSS: evolución y antecedentes

El primer intento de ordenar globalmente la Seguridad Social fue la Ley de 1966 (Decreto 907/1966). Las sucesivas reformas dieron lugar al primer TRLGSS de 1974, después al RDLeg 1/1994 y, finalmente, al vigente Real Decreto Legislativo 8/2015, aprobado por mandato de la Ley 20/2014 de delegación legislativa.

El texto de 2015 supone un avance respecto al anterior porque no se limita al Régimen General: incorpora el RETA, los sistemas especiales de empleados de hogar y trabajadores agrarios por cuenta ajena, y traslada al articulado gran parte de las disposiciones adicionales que antes generaban dispersión normativa.

Estructura del TRLGSS (RDLeg 8/2015)

El TRLGSS se organiza en seis títulos:

• Título I: Normas generales del sistema (campo de aplicación, afiliación, cotización, recaudación, acción protectora, gestión, régimen económico, procedimientos e inspección).
• Título II: Régimen General (trabajadores por cuenta ajena, con 21 capítulos que cubren desde el campo de aplicación hasta las prestaciones específicas y los sistemas especiales de hogar y agrarios).
• Título III: Protección por desempleo (niveles contributivo y asistencial, régimen de prestaciones, colectivos especiales).
• Título IV: RETA (campo de aplicación, cotización, acción protectora, sistema especial agrario por cuenta propia).
• Título V: Protección por cese de actividad (equivalente al desempleo para autónomos).
• Título VI: Prestaciones no contributivas (familiares no contributivas, pensiones de invalidez y jubilación no contributivas).

Disposiciones del TRLGSS

Las disposiciones adicionales se redujeron respecto a la LGSS de 1994 al integrar buena parte de su contenido en el articulado. Las disposiciones transitorias regulan la pervivencia de derechos anteriores al sistema (legislación previa a 1967, SOVI) y la aplicación gradual de las reformas de la Ley 27/2011 sobre edad de jubilación, base reguladora y porcentajes por años cotizados. La disposición derogatoria única suprime todas las normas de igual o inferior rango que contradigan el texto refundido.

¿Qué nivel de protección constitucional tiene el artículo 41 CE y qué consecuencia práctica tiene eso?

El artículo 41 se encuadra en el Capítulo III del Título I (principios rectores de la política social y económica), no entre los derechos fundamentales. Vincula a los poderes públicos y orienta la legislación, pero no es directamente exigible ante los tribunales mediante recurso de amparo. Solo puede alegarse conforme a lo dispuesto en las leyes que lo desarrollen (art. 53.3 CE).

¿Qué régimen especial queda fuera del TRLGSS de 2015 y por qué es relevante saberlo?

El Régimen Especial de Trabajadores del Mar (RETM) mantiene su normativa específica propia y no se integra en el TRLGSS aprobado por RDLeg 8/2015. Es un dato que suele aparecer en preguntas tipo test como opción trampa, ya que el resto de regímenes especiales regulados por ley (RETA, sistemas especiales agrarios y de hogar) sí se incorporan al texto refundido.

¿En qué se diferencia la financiación del nivel básico y la del nivel profesional?

El nivel básico (no contributivo) se financia mediante Presupuestos Generales del Estado o financiación autonómica para servicios transferidos. El nivel profesional (contributivo) se financia fundamentalmente con cotizaciones sociales de trabajadores y empleadores. Esta distinción es clave porque determina quién soporta el coste de cada tipo de prestación y aparece recurrentemente en examen.

¿Qué materias incluye el TC dentro de "legislación básica" estatal en Seguridad Social?

El Tribunal Constitucional interpreta legislación básica en sentido amplio: campo de aplicación, afiliación, cotización y recaudación, acción protectora, gestión, régimen económico y régimen sancionador. Las CCAA quedan limitadas a la ejecución y gestión de servicios y a dictar normas organizativas sobre esa ejecución. Esta delimitación impide que una Comunidad Autónoma modifique, por ejemplo, requisitos de acceso a prestaciones.