Gestión Seguridad Social | Tema 25

Derecho presupuestario y Ley 47/2003 General Presupuestaria: PGE, créditos y estabilidad

Este tema es un clásico en las oposiciones al Cuerpo de Gestión de la Seguridad Social y otros cuerpos de la AGE. Combina conceptos teóricos de Derecho Financiero con el detalle técnico de la Ley General Presupuestaria y la regulación constitucional del artículo 134 CE. Las preguntas de examen se centran en los principios generales, las clasificaciones de gastos e ingresos, los tipos de modificaciones de créditos y los plazos del ciclo presupuestario.

Concepto de Derecho presupuestario

El Derecho presupuestario es el conjunto de normas y principios que regulan la institución presupuestaria. Forma parte del Derecho Financiero, pero se distingue del Derecho de los Gastos Públicos. Mientras el primero se centra en el crédito presupuestario (la habilitación a los órganos para comprometer gastos, según la STC 63/1986), el segundo estudia el gasto público en sí mismo, desde su origen hasta la salida efectiva de fondos del Tesoro.

El presupuesto se define como el documento financiero que recoge el conjunto de gastos que se pretenden realizar durante un período determinado y el detalle de los ingresos previstos para financiarlos. Su contenido abarca las fases de elaboración, aprobación, ejecución y control.

Los textos normativos básicos son el artículo 134 CE, la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP), y la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF).

Estructura de la Ley General Presupuestaria

La LGP se organiza en siete títulos: ámbito de aplicación y Hacienda Pública Estatal; Presupuestos Generales del Estado; relaciones financieras con otras Administraciones; Tesoro Público, Deuda del Estado y operaciones financieras; contabilidad del sector público estatal; control de la gestión económico-financiera por la IGAE; y responsabilidades. Consta de 182 artículos, 26 disposiciones adicionales, 5 transitorias, 1 derogatoria y 6 finales.

Principios generales de la LGP

• Unidad de patrimonio (art. 5.1): la Hacienda Pública Estatal integra el conjunto de derechos y obligaciones de contenido económico de la AGE y sus organismos autónomos.
• Reserva de ley (art. 4): el régimen económico-financiero del sector público estatal se regula por esta ley, sin perjuicio de normas especiales y normativa comunitaria.
• Competencia: cada fase del ciclo presupuestario se atribuye a un poder distinto. La elaboración y ejecución corresponden al Ejecutivo; la aprobación, al Legislativo.
• Unidad de caja (art. 91): el Tesoro Público centraliza todos los fondos y valores generados por operaciones presupuestarias y no presupuestarias.

Otros principios relevantes son el de presupuesto anual (art. 34: el ejercicio coincide con el año natural), el de control (interno por la Administración, jurisdiccional y político por el Parlamento) y el de contabilidad o publicidad (art. 119: obligación de rendir cuentas al Tribunal de Cuentas por conducto de la IGAE). El artículo 26 LGP recoge además los principios de programación presupuestaria conforme a la LOEPSF: estabilidad presupuestaria, plurianualidad, transparencia, gestión eficiente y eficaz, y responsabilidad y lealtad institucional.

Presupuestos Generales del Estado: concepto y contenido

Según el artículo 32 LGP, los PGE constituyen la expresión cifrada, conjunta y sistemática de los derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio por cada órgano y entidad del sector público estatal. Cifrada porque su contenido fundamental son estados numéricos; conjunta porque abarca todos los entes del sector público estatal; y sistemática porque los ingresos se clasifican con criterios orgánico y económico, y los gastos con criterios orgánico, económico y por programas (más un criterio territorial para las inversiones reales).

El artículo 33 LGP fija el contenido: presupuestos del sector público administrativo, del sector público empresarial y fundacional, y de fondos sin personalidad jurídica dotados mayoritariamente desde los PGE. Los PGE determinan las obligaciones máximas reconocibles, los derechos a reconocer, los objetivos por programa y la estimación de beneficios fiscales.

Estructura de los estados de gastos

Los estados de gastos (art. 40 LGP) se organizan en tres clasificaciones:

• Orgánica: agrupa créditos por secciones y servicios según el centro gestor.
• Por programas: permite comprobar el cumplimiento de objetivos con los recursos disponibles.
• Económica: separa operaciones corrientes (personal, bienes y servicios, gastos financieros, transferencias corrientes), de capital (inversiones reales, transferencias de capital), el Fondo de Contingencia y operaciones financieras (activos y pasivos financieros).

Los capítulos se desglosan en artículos, conceptos y subconceptos.

Estructura de los estados de ingresos

Los estados de ingresos (art. 41 LGP) siguen dos clasificaciones: orgánica (distingue ingresos por ente) y económica (separa corrientes, de capital y operaciones financieras). Dentro de los ingresos corrientes se distinguen impuestos directos y cotizaciones sociales, impuestos indirectos, tasas y precios públicos, transferencias corrientes e ingresos patrimoniales.

Elaboración y aprobación de los PGE

El artículo 134 CE atribuye al Gobierno la elaboración y a las Cortes Generales el examen, enmienda y aprobación. Los artículos 36 a 38 LGP desarrollan el procedimiento:

El Ministro de Hacienda fija la distribución del gasto, criterios y límites cuantitativos. Los ministerios y órganos con dotación diferenciada remiten sus propuestas al Ministerio de Hacienda, acompañadas de memorias de objetivos por programa. El Ministro de Hacienda eleva el anteproyecto al Gobierno (art. 36). El proyecto de ley debe remitirse a las Cortes antes del 1 de octubre del año anterior (art. 37).

La aprobación sigue el trámite Congreso-Senado-Congreso. Las enmiendas pueden ser a la totalidad (sobre los principios del proyecto) o al articulado (de modificación, supresión o adición). El artículo 134.3 CE exige que el Gobierno presente los PGE al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior.

Créditos presupuestarios y sus modificaciones

Los créditos presupuestarios (art. 35 LGP) son las asignaciones individualizadas de gasto puestas a disposición de los centros gestores. Son limitativos: los compromisos por cuantía superior al crédito autorizado son nulos de pleno derecho (art. 46). Tienen carácter temporal: los no afectados a obligaciones reconocidas el último día del ejercicio se anulan de pleno derecho (art. 49).

El artículo 51 LGP enumera cinco tipos de modificaciones:

• Transferencias (art. 52): traspasos de dotaciones entre créditos, incluso con creación de créditos nuevos.
• Generaciones (art. 53): incrementos por ingresos no previstos o superiores a los iniciales.
• Ampliaciones (art. 54): solo para créditos declarados ampliables (pensiones de Clases Pasivas y obligaciones derivadas de normas con rango de ley expresamente relacionadas en los PGE).
• Créditos extraordinarios y suplementos de crédito (art. 55): cuando el gasto no puede demorarse, no existe crédito adecuado o es insuficiente y no cabe otra figura del art. 51.
• Incorporaciones (art. 58): remanentes de crédito del ejercicio anterior, en los casos legalmente previstos.

Ámbito temporal y prórroga de los PGE

El ejercicio presupuestario coincide con el año natural (art. 34 LGP). Se imputan al ejercicio los derechos liquidados y las obligaciones reconocidas hasta fin de diciembre correspondientes a gastos realizados dentro de ese año. Existen excepciones para atrasos de personal, obligaciones derivadas de resoluciones judiciales y obligaciones de ejercicios anteriores cuyo crédito se anuló.

Si la Ley de PGE no se aprueba antes del 1 de enero, se prorrogan automáticamente los presupuestos iniciales del ejercicio anterior (art. 134.4 CE y art. 38 LGP). La prórroga no afecta a créditos de programas o actuaciones que terminaron en el ejercicio prorrogado. La estructura orgánica se adapta a la organización vigente, sin alterar la cuantía total.

Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia

El Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR) es el plan nacional español enmarcado en el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia del programa NextGenerationEU. España es uno de los principales beneficiarios, con 140.000 millones de euros (69.528 millones en transferencias no reembolsables y más de 70.000 millones en préstamos accesibles hasta el 31 de diciembre de 2026).

Se asienta sobre cuatro ejes transversales: transición ecológica, transformación digital, cohesión territorial y social, e igualdad de género. Se estructura en 10 políticas palanca, 30 componentes, 102 reformas y 110 inversiones. Los desembolsos están condicionados al cumplimiento de hitos (cualitativos) y objetivos (cuantitativos). Todas las medidas respetan el principio de «no causar un perjuicio significativo» al medio ambiente (do no significant harm) y superan los umbrales mínimos de contribución climática (37%) y digital (20%).

Ley Orgánica 2/2012 de Estabilidad Presupuestaria

La reforma del artículo 135 CE impuso el principio de estabilidad presupuestaria a todas las Administraciones Públicas. La LOEPSF 2/2012 desarrolla ese mandato constitucional. Define estabilidad presupuestaria como la situación de equilibrio o superávit estructural (art. 3.2). Las entidades del art. 2.2 alcanzan la estabilidad con la posición de equilibrio financiero.

El principio de sostenibilidad financiera (art. 4) exige capacidad para financiar compromisos presentes y futuros dentro de los límites de déficit, deuda pública y morosidad comercial. Existe sostenibilidad de la deuda comercial cuando el período medio de pago a proveedores no supera el plazo máximo de la normativa de morosidad. Las operaciones financieras se someten al principio de prudencia financiera.

¿Qué diferencia existe entre la clasificación de los estados de gastos y la de los estados de ingresos en los PGE?

Los gastos se clasifican con tres criterios: orgánico, por programas y económico (art. 40 LGP). Los ingresos solo utilizan dos: orgánico y económico (art. 41 LGP). La clasificación por programas es exclusiva de los gastos porque permite medir el grado de cumplimiento de objetivos. Los gastos de inversión añaden, además, un criterio territorial que tampoco existe en ingresos.

¿Qué ocurre si se compromete un gasto por cuantía superior al crédito autorizado?

Los compromisos de gasto que superen el importe del crédito autorizado son nulos de pleno derecho (art. 46 LGP). No se trata de una anulabilidad subsanable, sino de nulidad radical. Este carácter limitativo de los créditos para gastos es una de las garantías centrales del sistema presupuestario.

¿En qué se diferencian los créditos extraordinarios de las ampliaciones de crédito?

Las ampliaciones (art. 54) solo proceden para créditos previamente declarados ampliables en los PGE (pensiones de Clases Pasivas y obligaciones derivadas de normas con rango de ley taxativamente relacionadas). Los créditos extraordinarios y suplementos (art. 55) se tramitan cuando no existe crédito adecuado o es insuficiente y no ampliable, y la dotación no puede resolverse con ninguna otra figura del art. 51. Los créditos extraordinarios financian gastos sin crédito alguno; los suplementos incrementan uno insuficiente.

¿Qué efectos tiene la prórroga automática de los PGE y qué créditos quedan excluidos?

Si los PGE no se aprueban antes del 1 de enero, se prorrogan automáticamente los presupuestos iniciales (no los modificados) del ejercicio anterior (art. 38 LGP). Quedan excluidos de la prórroga los créditos para programas o actuaciones que terminaron en el ejercicio prorrogado y los de obligaciones que se extinguen en ese mismo ejercicio. La estructura orgánica se adapta a la organización vigente sin alterar la cuantía total.