Gestión Seguridad Social | Tema 21

Recursos administrativos en la Ley 39/2015: alzada, reposición, revisión y vía contencioso-administrativa

Los recursos administrativos constituyen uno de los bloques con mayor peso en los exámenes de Gestión de la Seguridad Social. Aparecen tanto en preguntas directas sobre plazos y órganos competentes como en supuestos prácticos donde el opositor debe determinar qué recurso procede y ante quién se interpone. Dominar las diferencias entre alzada, reposición y extraordinario de revisión es imprescindible para resolver correctamente al menos 3-4 preguntas por convocatoria.

Concepto y doble sistema de impugnación

Un recurso administrativo es la impugnación de un acto administrativo ante un órgano de la propia Administración. El ciudadano solicita la revocación o reforma del acto basándose en motivos de nulidad o anulabilidad.

El ordenamiento español establece un doble sistema de recursos: primero ante la Administración (recursos administrativos) y después ante los Tribunales (jurisdicción contencioso-administrativa). Esta duplicidad funciona de forma sucesiva y no alternativa, salvo el recurso de reposición, que es potestativo.

Principios generales de los recursos administrativos

Actos recurribles

Son recurribles las resoluciones y los actos de trámite cualificados, es decir, aquellos que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, impiden continuar el procedimiento, causan indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos. Contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabe recurso en vía administrativa.

Fin de la vía administrativa

Ponen fin a la vía administrativa, entre otros: las resoluciones de los recursos de alzada, las resoluciones de órganos sin superior jerárquico, los acuerdos finalizadores del procedimiento y la resolución de procedimientos de responsabilidad patrimonial. En el ámbito estatal también agotan la vía los actos de los miembros del Gobierno, de Ministros, Secretarios de Estado y de los máximos órganos de organismos públicos estatales.

Suspensión de la ejecución

La regla general es que interponer recurso no suspende la ejecución del acto impugnado. Excepcionalmente, el órgano competente puede acordar la suspensión cuando la ejecución cause perjuicios de imposible o difícil reparación, o cuando la impugnación se funde en causas de nulidad de pleno derecho. Si transcurre un mes desde la solicitud de suspensión sin resolución expresa, la ejecución se entiende suspendida automáticamente (silencio positivo en materia de suspensión).

Resolución del recurso

La resolución estimará total o parcialmente, desestimará o declarará la inadmisión. El órgano resolutorio puede pronunciarse sobre cuestiones de forma y de fondo no alegadas por los interesados, pero la resolución debe ser congruente con las peticiones del recurrente y nunca puede agravar su situación inicial (prohibición de reformatio in peius).

Recurso de alzada

El recurso de alzada se interpone contra actos que no ponen fin a la vía administrativa, ante el órgano superior jerárquico del que dictó el acto. Los tribunales y órganos de selección de personal se consideran dependientes del órgano al que estén adscritos.

Plazos del recurso de alzada

• Acto expreso: 1 mes desde la notificación.
• Acto presunto (silencio administrativo): en cualquier momento a partir del día siguiente a la producción del silencio.
• Plazo para resolver y notificar: 3 meses. Si no se resuelve, el recurso se entiende desestimado por silencio, salvo que se hubiera interpuesto contra la desestimación presunta de una solicitud.

Contra la resolución del recurso de alzada no cabe ningún otro recurso administrativo ordinario, únicamente el extraordinario de revisión.

Recurso potestativo de reposición

El recurso de reposición se interpone contra actos que ya ponen fin a la vía administrativa, ante el mismo órgano que los dictó. Su carácter es potestativo: el interesado puede optar entre interponer reposición o acudir directamente a la jurisdicción contencioso-administrativa. Si elige la reposición, no puede acudir al contencioso hasta que se resuelva expresamente o se produzca la desestimación presunta.

Plazos del recurso de reposición

• Acto expreso: 1 mes.
• Acto presunto: en cualquier momento desde el día siguiente a la producción del acto presunto.
• Plazo para resolver y notificar: 1 mes. No cabe interponer un segundo recurso de reposición contra la resolución del primero.

Recurso extraordinario de revisión

El recurso extraordinario de revisión procede contra actos firmes en vía administrativa y solo por causas tasadas. Se interpone ante el mismo órgano que dictó el acto y es ese órgano quien lo resuelve.

Causas tasadas

• Error de hecho que resulte de los documentos del expediente.
• Aparición de documentos esenciales posteriores que evidencien error.
• Documentos o testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme.
• Resolución dictada como consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia o maquinación fraudulenta, declarada por sentencia firme.

Plazos del recurso extraordinario de revisión

Para el error de hecho: 4 años desde la notificación. Para las restantes causas: 3 meses desde el conocimiento de los documentos o desde que la sentencia adquirió firmeza. El plazo máximo de resolución es de 3 meses; transcurrido sin resolución, se entiende desestimado.

El órgano puede inadmitir motivadamente sin dictamen del Consejo de Estado cuando el recurso no se funde en causa válida o se hayan desestimado recursos sustancialmente iguales.

La jurisdicción contencioso-administrativa

La Ley 29/1998 regula el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, que controla la legalidad de la actuación administrativa conforme al artículo 106 de la Constitución. Este orden conoce de las pretensiones relativas a la actuación de las Administraciones sujeta a Derecho Administrativo, las disposiciones generales de rango inferior a ley y los decretos legislativos que excedan la delegación.

Órganos del orden contencioso-administrativo

• Juzgados de lo Contencioso-administrativo: actos de entidades locales, actos autonómicos en materias de personal (con límites), sanciones hasta 60.000 €, responsabilidad patrimonial hasta 30.050 €, extranjería y autorizaciones de entrada en domicilios.
• Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo: actos de Ministros y Secretarios de Estado en personal (con excepciones), sanciones de órganos centrales hasta 60.000 €, organismos públicos estatales con competencia nacional.
• Salas de los Tribunales Superiores de Justicia: actos no atribuidos a los Juzgados, disposiciones generales autonómicas y locales, y cláusula residual.
• Sala de la Audiencia Nacional: disposiciones y actos de Ministros y Secretarios de Estado, Tribunal Económico-Administrativo Central y recursos contractuales centrales.
• Sala del Tribunal Supremo: actos del Consejo de Ministros, del CGPJ, recursos de casación y revisión contra sentencias firmes de otros órganos del orden.

Actos impugnables en vía contenciosa

El recurso contencioso-administrativo procede contra actos expresos y presuntos que pongan fin a la vía administrativa, contra la inactividad de la Administración y contra actuaciones materiales que constituyan vía de hecho. También es admisible la impugnación indirecta de disposiciones generales a través de sus actos de aplicación.

No son impugnables los actos reproducción de otros anteriores firmes ni los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en plazo.

¿Qué plazo tiene el recurso extraordinario de revisión por error de hecho y en qué se diferencia del plazo por las demás causas?

El error de hecho tiene un plazo de 4 años desde la notificación del acto. Las restantes causas (documentos nuevos, falsedad documental, prevaricación o cohecho) tienen un plazo de 3 meses desde el conocimiento de los documentos o desde la firmeza de la sentencia. Este contraste (4 años frente a 3 meses) es uno de los datos más preguntados en examen.

¿Qué ocurre si se interpone recurso de reposición y la Administración no resuelve en plazo?

Si transcurre 1 mes sin resolución expresa, se produce la desestimación presunta del recurso de reposición. A partir de ese momento queda expedita la vía contencioso-administrativa. El error frecuente es confundir este plazo con los 3 meses del recurso de alzada.

¿Puede agravarse la situación del recurrente con la resolución de un recurso administrativo?

No. La Ley 39/2015 prohíbe expresamente la reformatio in peius: la resolución debe ser congruente con las peticiones del recurrente y en ningún caso puede empeorar su situación inicial. El órgano sí puede pronunciarse sobre cuestiones no alegadas, pero debe oír previamente a los interesados y respetar ese límite.

¿Contra qué actos cabe recurso de alzada y contra cuáles procede el de reposición?

El recurso de alzada procede contra actos que no ponen fin a la vía administrativa, ante el superior jerárquico. El de reposición, contra actos que sí agotan la vía administrativa, ante el mismo órgano autor del acto. La clave es identificar si el acto pone o no fin a la vía administrativa: si lo hace, solo cabe reposición (potestativo) o contencioso directo; si no lo hace, el alzada es preceptivo antes de acudir al contencioso.