Gestión Seguridad Social | Tema 20

El procedimiento administrativo común en la Ley 39/2015: iniciación, ordenación, instrucción y terminación

El procedimiento administrativo es uno de los bloques con mayor peso en las oposiciones a Gestión de la Seguridad Social. La Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común (LPAC), lo regula en su Título IV (arts. 54 a 105) y lo define como el cauce formal de la serie de actos en que se concreta la actuación administrativa para la consecución de un fin. Conviene no confundir procedimiento con expediente administrativo (art. 70 LPAC), que es solo la materialización documental de aquel.

El fundamento constitucional se encuentra en el artículo 105.3 CE, que exige una ley reguladora del procedimiento con garantía de audiencia al interesado, y en el artículo 149.1.18 CE, que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común.

Iniciación del procedimiento

Los procedimientos pueden iniciarse de oficio o a solicitud del interesado (art. 54 LPAC).

Iniciación de oficio

Se produce por acuerdo del órgano competente, motivado por cuatro vías: propia iniciativa, orden superior, petición razonada de otros órganos o denuncia (arts. 58 y ss.). El ejemplo clásico son los procedimientos sancionadores, donde rigen los principios de actuación e impulsión de oficio.

Con anterioridad al inicio, el órgano competente puede abrir un período de información o actuaciones previas para valorar las circunstancias del caso y la conveniencia de incoar el procedimiento (art. 55).

Iniciación a solicitud del interesado

Regulada en los artículos 66 y siguientes, exige tres tipos de requisitos:

Requisitos subjetivos. La capacidad de obrar ante las Administraciones se reconoce a quienes la ostenten según normas civiles y, además, a los menores de edad para el ejercicio de derechos permitidos por el ordenamiento administrativo sin asistencia del titular de la patria potestad (art. 3 LPAC). El artículo 4 define tres categorías de interesados: quienes promuevan el procedimiento como titulares de derechos o intereses legítimos; quienes tengan derechos que puedan verse afectados sin haber iniciado el procedimiento; y quienes, con intereses legítimos afectables, se personen antes de la resolución definitiva.

Requisitos objetivos. La solicitud debe contener: nombre y apellidos del interesado (y representante, en su caso), medio electrónico o lugar físico para notificaciones, hechos, razones y petición, lugar y fecha, firma, y órgano al que se dirige con su código de identificación (art. 66). Si la solicitud presenta defectos, se requiere al interesado para subsanación en el plazo de diez días, con apercibimiento de tenerle por desistido (art. 68).

Requisitos de actividad. Los documentos pueden presentarse en el registro electrónico de la Administración destinataria o de cualquier sujeto del art. 2.1, en oficinas de Correos, en representaciones diplomáticas u oficinas consulares, en oficinas de asistencia en materia de registros, o en cualquier otro lugar previsto (art. 16.4). La jurisprudencia admite también los juzgados de guardia y los centros penitenciarios.

Una vez iniciado el procedimiento, el órgano competente puede adoptar medidas provisionales para asegurar la eficacia de la resolución (art. 56) y disponer la acumulación a otros procedimientos con identidad sustancial o íntima conexión (art. 57).

Ordenación del procedimiento

Regulada en los artículos 70 a 74, la ordenación no constituye una fase autónoma sucesiva a la iniciación. Bajo esta rúbrica, la LPAC agrupa principios y reglas que garantizan el desenvolvimiento ágil del procedimiento hasta la resolución.

Los principios fundamentales son el de celeridad y oficialidad (art. 71): el procedimiento se impulsa de oficio en todos sus trámites y por medios electrónicos, respetando transparencia y publicidad. El principio de simplificación administrativa (art. 72) permite acordar en un solo acto todos los trámites que admitan impulso simultáneo.

Respecto a los plazos de los interesados, salvo que la norma fije otro distinto, los trámites deben realizarse en diez días desde la notificación. Si los actos presentados no reúnen los requisitos necesarios, la Administración concede el mismo plazo de diez días para cumplimentarlos (art. 73).

Instrucción del procedimiento

Es la fase central, regulada en los artículos 75 a 83, que proporciona al órgano decisorio los elementos de juicio para dictar una resolución adecuada. La doctrina distingue tres tipos de actividad instructora y un trámite conclusivo.

Alegaciones

Los interesados pueden aducir alegaciones y aportar documentos en cualquier momento anterior al trámite de audiencia (art. 76). El órgano competente debe tenerlas en cuenta al redactar la propuesta de resolución. También pueden alegarse en todo momento defectos de tramitación, especialmente paralizaciones, infracciones de plazos u omisión de trámites subsanables. La posibilidad de alegar se vincula a los principios de audiencia, contradicción y defensa.

El trámite de información pública (art. 83) sirve igualmente para aportar datos al procedimiento.

Pruebas

Reguladas en los artículos 77 y 78, las pruebas buscan acreditar la existencia o inexistencia de hechos relevantes para la resolución. Se admite cualquier medio de prueba admisible en derecho, valorado conforme a la Ley 1/2000 de Enjuiciamiento Civil.

La apertura del período probatorio procede cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados o la naturaleza del procedimiento lo exija. El instructor solo puede rechazar pruebas propuestas mediante resolución motivada y únicamente si son manifiestamente improcedentes o innecesarias. La duración del período de prueba oscila entre diez y treinta días.

Cuando el interesado alegue discriminación y aporte indicios fundados, se invierte la carga de la prueba: corresponde al imputado justificar objetiva y razonablemente las medidas adoptadas y su proporcionalidad.

Informes

Los artículos 79 a 81 regulan los informes como pareceres emitidos por órganos distintos al que resuelve. Se solicitan los preceptivos por ley y los que se juzguen necesarios. Salvo disposición en contrario, los informes son facultativos y no vinculantes (art. 80.1) y deben emitirse por medios electrónicos en el plazo de diez días.

Trámite de audiencia

Constituye la última oportunidad de alegación. Según el artículo 82, una vez instruido el procedimiento e inmediatamente antes de la propuesta de resolución, se pone de manifiesto el expediente a los interesados o sus representantes, que disponen de un plazo no inferior a diez días ni superior a quince para alegar y presentar documentos.

Este trámite es prescindible cuando en el procedimiento no figuren ni se tengan en cuenta hechos, alegaciones o pruebas distintos de los aducidos por el propio interesado.

Terminación del procedimiento

Los artículos 84 a 95 regulan las formas de terminación. La resolución que se dicte debe ser motivada en todo caso.

Resolución (art. 87). La Administración decide todas las cuestiones planteadas por los interesados y las derivadas del procedimiento. Es la forma normal de terminación.

Desistimiento y renuncia (art. 93). Ambas son declaraciones del interesado que ponen fin al procedimiento, pero con efectos distintos. En el desistimiento, el interesado abandona su pretensión concreta pero conserva el derecho subyacente, pudiendo ejercerlo de nuevo. En la renuncia, abandona el derecho mismo, lo que impide iniciar otro procedimiento basado en él. La renuncia solo opera cuando el ordenamiento no la prohíba.

Caducidad (art. 95). Opera en procedimientos iniciados a solicitud del interesado cuando se paralicen por causa imputable a este. La Administración le advierte de que, transcurridos tres meses, se producirá la caducidad. Agotado el plazo sin actividad, se acuerda el archivo, notificándolo al interesado. Contra esta resolución caben los recursos pertinentes.

También producen la terminación la imposibilidad material de continuar por causas sobrevenidas y la terminación convencional (art. 86).

Procedimientos especiales y tramitación simplificada

La Ley 39/2015 integra como especialidades del procedimiento común la potestad sancionadora y la responsabilidad patrimonial, reguladas en los Capítulos III y IV de la Ley 40/2015. El procedimiento de urgencia (art. 33) reduce a la mitad los plazos del procedimiento ordinario, salvo los de presentación de solicitudes y recursos.

La tramitación simplificada (art. 96) procede cuando razones de interés público o la falta de complejidad lo aconsejen, pudiendo acordarse de oficio o a solicitud del interesado. Los procedimientos simplificados deben resolverse en 30 días.

La Disposición Adicional 1.ª LPAC establece que determinados procedimientos (tributarios, de Seguridad Social y Desempleo, sancionadores en el orden social, extranjería) se rigen por su normativa específica y solo supletoriamente por la LPAC.

¿Qué diferencia existe entre el desistimiento y la renuncia como formas de terminación del procedimiento?

En el desistimiento el interesado abandona su pretensión concreta pero conserva el derecho, pudiendo ejercitarlo de nuevo en otro procedimiento. En la renuncia, abandona el derecho o la acción, lo que le impide iniciar un nuevo procedimiento basado en el mismo derecho. La renuncia solo es posible cuando el ordenamiento jurídico no la prohíba.

¿Cuál es el plazo del período de prueba en la fase de instrucción y cuándo puede el instructor rechazar pruebas?

El período de prueba tiene una duración mínima de diez días y máxima de treinta días. El instructor solo puede rechazar pruebas propuestas por los interesados cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, y debe hacerlo mediante resolución motivada (art. 77 LPAC).

¿En qué plazo se produce la caducidad por paralización imputable al interesado y en qué tipo de procedimientos opera?

Opera exclusivamente en procedimientos iniciados a solicitud del interesado. Cuando la paralización es imputable a este, la Administración le advierte de que, transcurridos tres meses, se producirá la caducidad. Si no realiza las actividades necesarias para reanudar la tramitación, se acuerda el archivo de las actuaciones (art. 95 LPAC).

¿Son los informes vinculantes por defecto en el procedimiento administrativo común?

No. Según el artículo 80.1 LPAC, salvo disposición expresa en contrario, los informes son facultativos y no vinculantes. Deben emitirse por medios electrónicos en el plazo de diez días.